ECLI:NL:CBB:2023:300

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/1157

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2023 op het hoger beroep van:

[naam] B.V., te [plaats] (het slachthuis)

(gemachtigde: F.Th.M. Peters),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 november 2020, kenmerk ROT 19/2562, in het geding tussen

het slachthuisende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)

(gemachtigden: mr. L. Harteveld-van den Bosch en mr. H.D. Strookman).

Procesverloop in hoger beroep

Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 november 2020 (de aangevallen uitspraak) (niet gepubliceerd).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het College heeft de zaak op 13 juli 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van het slachthuis en mr. L. Harteveld-van den Bosch namens de minister.

Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend, het slachthuis in de gelegenheid gesteld stukken in te sturen en de minister in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Het College heeft de zaak op 23 maart 2023 op een nadere zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van het slachthuis en mr. H.D. Strookman en ir. M. Dommelen namens de minister.

Op beide zittingen is deze zaak gevoegd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 20/1156, 20/1158, 20/1159 en 20/1160. Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.

Grondslag van het geschil

1.1

Op 29 augustus 2017 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het slachthuis omstreeks 10.30 uur bezocht en daar een overtreding geconstateerd. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 29 augustus 2017 (het rapport van bevindingen). In het rapport van bevindingen staat, voor zover in dit hoger beroep van belang, het volgende vermeld:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op stal bij [het slachthuis] ten behoeve een controle op
het welzijn van daags daarvoor aangevoerde runderen die op stal waren blijven liggen ten
gevolge van een veel te grote aanvoer op maandag 28 augustus 2017.

Ik zag daar dat een aantal runderen zeer volle uiers hadden. Bij palpatie voelde ik dat de uiers
onder grote spanning stonden. Ik zag ook dat de dieren wijdbeens liepen en pijnlijk waren door
de grote volle uiers en ik zag dat ze de melk lieten schieten. (…)

Uit mijn deskundigheid als dierenarts weet ik dat de dieren langere tijd niet of onvoldoende
gemolken waren.

Gelet op bovenstaande blijkt dat niet de nodige maatregelen werden getroffen om het lijden van melkvee te verlichten. Er was niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare pijn, spanning of lijden werd bespaard”.

1.2

In het besluit van 22 december 2017 (het boetebesluit) heeft de minister, op basis van het rapport van bevindingen en conform zijn voornemen tot het opleggen van een boete, aan het slachthuis een boete van € 2.500,- opgelegd vanwege overtreding van een bij of krachtens de Wet dieren gesteld voorschrift. Volgens de minister heeft het slachthuis, kort gezegd, niet ervoor gezorgd dat bij het slachten voorrang werd gegeven aan het melkvee en, indien dit niet mogelijk was, dat andere maatregelen werden genomen om het lijden van het melkvee te verlichten, met name door het melkvee te melken met tussenpozen van maximaal twaalf uur. Hierdoor heeft het slachthuis in strijd gehandeld met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en met de artikelen 3, eerste lid, en 15, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009) en punt 1.5 van bijlage III van die verordening.

1.3

Bij besluit van 12 april 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis tegen het besluit van 12 april 2019 ongegrond verklaard. Kort gezegd blijkt volgens de rechtbank uit het rapport van bevindingen van 29 augustus 2017 dat de toezichthouder op basis van zijn deskundigheid als dierenarts heeft geconstateerd dat de dieren langere tijd niet of onvoldoende gemolken waren. Dat uit de door het slachthuis overlegde (melk-)lijst blijkt dat de dieren binnen de voorgeschreven termijn van twaalf uur zijn gemolken, doet volgens de rechtbank niet af aan de constatering van de toezichthouder. Dit blijkt ook uit de volgende bevindingen van de toezichthouder: de uiers stonden onder grote spanning, de dieren liepen wijdbeens, de grote volle uiers waren pijnlijk en de dieren lieten melk schieten. Dat er volgens het slachthuis verschillende oorzaken kunnen zijn voor melkgift, doet naar het oordeel van de rechtbank evenmin eraan af dat de dieren, ondanks het melken binnen de voorgeschreven twaalf uur, onvoldoende waren gemolken. Niet valt in te zien waarom de minister van het slachthuis geen nadere maatregelen heeft mogen verlangen. Nu de minister op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan, was de minister naar het oordeel van de rechtbank bevoegd het slachthuis daarvoor een boete op te leggen. Wat betreft het verzoek van het slachthuis om de boete te matigen, heeft de rechtbank tot slot geoordeeld dat het slachthuis zijn verzoek niet nader heeft onderbouwd en geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan de minister een lagere boete had moeten opleggen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de opgelegde boete te matigen.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Het College wijst erop dat waar hierna sprake is van overtreding van met name genoemde voorschriften uit Verordening 1099/2009, deze voorschriften ingevolge artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren zijn aangewezen als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.

4.1

Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte een overtreding van punt 1.5 van bijlage III bij Verordening 1099/2009 heeft aangenomen. Door de koeien binnen de voorgeschreven twaalf uur te melken, heeft hij voldaan aan de daarin neergelegde algemene norm voor slachthuizen dat maatregelen moeten worden genomen om het lijden van melkvee te verlichten. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister de door het slachthuis in de zienswijze en in bezwaar genoemde bijzondere omstandigheden (de oorzaken van melkgift) niet heeft onderzocht en deze in het besluit op bezwaar – bij voorbaat – heeft afgewezen. Deze omstandigheden kunnen volgens het slachthuis verklaren waarom de koeien binnen twaalf uur weer tot melkgift kunnen komen en waarom de conclusie (van de toezichthouder) dat de koeien onvoldoende zijn gemolken, niet juist is.

4.2

De minister stelt dat bij het slachten, gelet op punt 1.5 van bijlage III van Verordening 1099/2009, voorrang moet worden gegeven aan het melkvee. Als dat niet mogelijk is, dan moeten maatregelen worden getroffen om het lijden van het melkvee te verzachten. Dit is de norm waaraan het slachthuis moet voldoen. Het melken van het melkvee met tussenpozen van twaalf uur (punt 1.5, aanhef en onder a) kan bijdragen aan het voldoen aan de norm, maar dat is volgens de minister niet de enige en uitsluitend vereiste manier. Als het melken met tussenpozen van twaalf uur niet voldoende blijkt te zijn, dan ligt het op de weg van het slachthuis om vaker te melken of andere maatregelen te treffen. De minister merkt daarbij nog op dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de koeien hebben geleden door overvolle uiers. In vervolg daarop ligt het ook niet op de weg van de minister om de door het slachthuis aangedragen mogelijke oorzaken van melkgift te onderzoeken. Indien er omstandigheden zijn waardoor de dieren extra melk geven, dan dient het slachthuis daar rekening mee te houden bij de te nemen maatregelen. Het ontslaat hem geenszins van de verplichting om het lijden van het melkvee te verlichten, aldus de minister.

5.1

Op grond van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 wordt bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Op grond van artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 en punt 1.5 van bijlage III van die verordening dienen bedrijfsexploitanten bij het slachten (onder meer) melkvee voorrang te geven boven andere dieren. Indien dit niet mogelijk is, worden maatregelen getroffen om het lijden van het melkvee te verlichten. Dit kan met name door melkvee met tussenpozen van maximaal twaalf uur te melken.

5.2

Voor het bewijs dat het slachthuis voornoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder dat hij op 29 augustus 2017 zag dat een aantal runderen zeer volle uiers had, dat zij wijdbeens liepen en pijnlijk waren door de grote volle uiers, dat zij melk lieten schieten en dat hij voelde dat de uiers onder grote spanning stonden. Het slachthuis heeft deze constateringen niet betwist. Gelet hierop gaat het College uit van de juistheid van deze constateringen.

5.3

Wel heeft het slachthuis de gevolgtrekking van de toezichthouder dat de runderen langere tijd niet of onvoldoende waren gemolken weersproken. Dit heeft hij gedaan door bij zijn zienswijze tegen het voornemen een lijst toe te voegen met daarop de tijdstippen van het melken op 28, 29 en 30 augustus 2017. Daaruit valt af te leiden dat op 28 augustus 2017 tussen negen en tien uur ’s avonds is gemolken en vervolgens de volgende ochtend, tussen zes uur en half acht. Het College overweegt als volgt. In punt 1.5 van bijlage III bij Verordening 1099/2009 wordt beschreven dat het lijden van melkvee met name kan worden verlicht door het melkvee te melken met tussenpozen van maximaal twaalf uren. De bepaling sluit niet uit dat het lijden ook met andere maatregelen kan worden verlicht. Evenmin blijkt uit de tekst van de bepaling dat als met tussenpozen van maximaal twaalf uren wordt gemolken dit er zonder meer toe leidt dat wordt voldaan aan het voorschrift. Uit de constateringen van de toezichthouder dat hij zag dat de runderen grote volle uiers hadden die pijnlijk waren, kan worden afgeleid dat de runderen leden. Dat de runderen volgens de lijst voorafgaand aan de controle door de toezichthouder op 29 augustus 2017 twee keer zijn gemolken binnen een tijdsbestek van minder dan twaalf uur, alsmede dat de melkgift mogelijk kan worden verklaard door andere omstandigheden, verandert niet dat de runderen hebben geleden. Niet valt in te zien dat de minister geen nadere maatregelen heeft mogen verlangen. Gelet op het vorenstaande is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis het beboetbare feit heeft begaan.

5.4

Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was de boete op te leggen.

6.1

Het slachthuis voert aan dat de rechtbank heeft nagelaten om de hoogte van de boete te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Het slachthuis wijst erop dat gelet op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechter een evenredigheidstoets moet uitvoeren. Ter zitting van 13 juli 2022 heeft het slachthuis een beroep gedaan op zijn slechte financiële situatie. Hij heeft daartoe vervolgens twee stukken ingebracht. Een van deze stukken is een verklaring van een accountant van 20 mei 2022, inhoudende dat betaling van de NVWA-boetes van € 35.000,- het voortbestaan van het slachthuis in gevaar kan brengen, dat de quick-ratio lager is dan 1 en de solvabiliteitsratio nihil is. Het andere stuk bestaat uit een balans en drie winst- en verliesoverzichten van de periodes tot en met mei 2022, juni 2022 en juli 2022.

6.2

Op 20 maart 2023 heeft het slachthuis het College geïnformeerd dat meerdere schuldeisers het faillissement van het slachthuis hebben aangevraagd en dat er ten minste één zitting hieromtrent heeft plaatsgevonden. Desgevraagd heeft het slachthuis laten weten dat op 7 maart 2023 een zitting over die faillissementsaanvraag is geweest en dat over die aanvraag op 28 maart 2023 (weer) een zitting zou zijn.

7.1

De minister meent op basis van de aangeleverde stukken dat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn kortlopende schulden te betalen en dat er geen reden is om tot matiging van de boete over te gaan.

7.2

Ten eerste wijst de minister erop dat het slachthuis onderdeel uitmaakt van een conglomeraat van bedrijven die waarschijnlijk zeer nauw met elkaar samenwerken. Indien de genoemde vennootschappen de opdrachtgevers, de leveranciers en de afnemers van het slachthuis zijn, is niet uit te sluiten dat de slachttarieven niet marktconform zijn waardoor de jaarcijfers een te positief of een te negatief beeld van de werkelijkheid geven. Zonder de geconsolideerde jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat valt er voor de minister geen betrouwbaar oordeel te geven over de vraag of het slachthuis daadwerkelijk niet meer in staat zou zijn om de bestuurlijke boete te betalen.

7.3

Verder stelt de minister dat de beschikbare banktegoeden bijna al voldoende zijn om in een keer alle crediteuren te betalen. Daarnaast is er een flink bedrag aan direct opeisbare vorderingen zodat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn crediteuren – ook de minister voor wat betreft de onderhavige bestuurlijke boete – te betalen. Op basis van de voorlopige balansen berekent de minister een quick ratio die duidelijk groter is dan 1.

8.1

Het College stelt vast dat de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor de overtreding als hier aan de orde in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, en met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren.

8.2

Het College is van oordeel dat het slachthuis niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Het College overweegt hiertoe als volgt.

8.3

De aan het slachthuis opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) en artikel 6 van het EVRM brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 47 van het EU Handvest en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en die van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403, en de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301) volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid – als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van de Awb – die aanleiding geeft om de boete te matigen.

8.4

Het slachthuis heeft financiële stukken ingebracht. De minister heeft gemotiveerd gesteld dat zonder de jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat geen betrouwbaar oordeel kan worden gegeven over de draagkracht van het slachthuis. Het slachthuis heeft dit gemotiveerde betoog niet weersproken. Verder is van belang dat uit de overgelegde stukken blijkt dat in juli 2022 de liquide middelen en de vorderingen (debiteuren) voldoende hoog waren om de crediteuren te betalen. Dit betekent dat het slachthuis in ieder geval medio 2022, toen hij de stukken bij het College indiende, voldoende draagkracht had om de boete op dat moment te betalen. Het slachthuis heeft geen recentere financiële stukken ingediend. Met de ingebrachte financiële stukken heeft het slachthuis dus niet aannemelijk gemaakt dat er aanleiding bestaat om de boete te matigen.

8.5

Het College is van oordeel dat de omstandigheid dat schuldeisers een verzoek tot faillietverklaring van het slachthuis hebben ingediend, hier evenmin een reden vormt voor matiging van de onderhavige boete. Aan te nemen valt dat de vorderingen van de minister worden meegenomen bij de afwikkeling van het eventuele faillissement. Dat bij die afwikkeling de mogelijkheid bestaat dat de vorderingen van de minister niet of niet volledig betaald worden, vormt geen aanleiding om de boete in de onderhavige procedure te matigen. Een eventueel faillissement zou overigens wel een reden tot matiging kunnen zijn, in het geval het faillissement een direct gevolg zou zijn van de opgelegde boete. Dat daarvan sprake is, heeft het slachthuis niet betoogd. Evenmin bieden de gedingstukken aanleiding om hiervan uit te gaan.

8.6

Dat sprake zou zijn van andere bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen, behalve het beroep op verminderde draagkracht, heeft het slachthuis niet geconcretiseerd.

9. Het vorengaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.

10. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2023.

w.g. H.L. van der Beek w.g. C.D.V. Efstratiades

BIJLAGE

Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009)

Artikel 3

Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten
1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.

(…)

Artikel 15

Behandeling van dieren en fixatieactiviteiten in slachthuizen
1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.

(…)

Bijlage III

Operationele voorschriften voor slachthuizen

(zoals bedoeld in artikel 15)

(…)

1.5

Bij het slachten krijgen niet-gespeende dieren, melkvee, vrouwelijke dieren die tijdens het transport hebben geworpen en dieren die in containers zijn afgeleverd, voorrang boven andere soorten dieren. Indien dit niet mogelijk is, worden maatregelen getroffen om hun lijden te verlichten, met name door:

a. a) melkvee te melken met tussenpozen van maximaal 12 uur;

(…)

Wet dieren

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2 Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

(…)

c. categorie 3: € 2.500,-

(…)

Regeling houders van dieren

Artikel 5.8 Verbodsbepaling

Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, (…) 15, eerste (…) lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

(…) Categorie

(…)