Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/309
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2022 op het hoger beroep van:
[naam] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. V.W.J.H. Kobossen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 januari 2021, zaaknummer AWB 20/1300, in het geding tussen
appellanteende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister)
(gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 25 januari 2021 (niet gepubliceerd) (hierna: aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het College heeft de zaak op 7 juli 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen mr. V.W.J.H. Kobossen, mr. H.J. Kram en mr. E.J.H. Jansen.
Grondslag van het geschil
1.1
Appellante is erkend intermediair en exploiteert een transportbedrijf dat onder andere dierlijke meststoffen exporteert. Bij brief van 16 december 2019 heeft de minister appellante meegedeeld dat is geconstateerd dat haar onderneming meermaals de administratieve voorschriften die van toepassing zijn bij het vervoer van meststoffen heeft overtreden. Dit heeft voor de minister aanleiding gevormd om de onderneming van appellante onder verscherpt toezicht te plaatsen. Appellante zal vanaf de datum van de brief periodiek worden gecontroleerd op veel voorkomende administratieve overtredingen en voorschriften in relatie tot het vervoer van meststoffen.
1.2
Bij besluit van 13 maart 2020 heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van in totaal € 600,- wegens zes overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) en de daarop gebaseerde regelgeving. Daarbij heeft de minister de boete ambtshalve gematigd. Appellante heeft volgens de minister niet voldaan aan het bepaalde in artikel 57b, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Appellante heeft in de maand februari 2020 zes keer de laaddatum van dierlijke meststoffen niet naar waarheid in e-CertNL ingevoerd. Uit laadmeldingen van appellante en de GPS-gegevens van het laden blijkt dat appellante de ladingen respectievelijk één tot achtenzestig dagen later heeft geladen dan zij heeft gemeld. De minister heeft zijn matigingsbeleid toegepast voor overtredingen die worden geconstateerd bij administratief onderzoek in verband met verscherpt toezicht. Nu appellante op 28 februari 2020 al is beboet voor het 82 keer begaan van dezelfde overtreding (zie de uitspraak van heden, nummer 21-308), heeft de minister de boete met 50% gematigd.
1.3
Met de beslissing op bezwaar van 3 juni 2020 heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 13 maart 2020 ongegrond verklaard. De minister heeft in de beslissing op bezwaar alsnog de volgens de hem bij de overtreding behorende feitcode (M486) vermeld.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, voor zover voor het hoger beroep van belang, als volgt geoordeeld. Anders dan appellante betoogt, was de minister bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. Appellante doet tevergeefs een beroep op artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat artikel is enkel van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340,- kan worden opgelegd. De minister hoefde appellante niet in de gelegenheid stellen een zienswijze in te dienen. Ook heeft de minister de boete terecht niet met 90% gematigd, maar met 50%. Aan appellante was immers bij besluit van 28 februari 2020 een boete opgelegd wegens het meermaals overtreden van artikel 57b, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Er zijn door appellante geen feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan reden bestaat om de boete verder te matigen. De rechtbank is van oordeel dat de opgelegde boete niet onevenredig is. Appellante is immers bij brief van 16 december 2019 gewaarschuwd dat zij onder verscherpt toezicht was geplaatst en dat – onder meer – gecontroleerd zou worden op de overtreding met feitcode M486. Ook heeft de minister de gebreken die kleefden aan het besluit van 13 maart 2020 in de beslissing op bezwaar hersteld. Niet is gebleken dat appellante in haar (verdedigings)belangen is geschaad. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
4. Ter zitting heeft appellante desgevraagd verklaard dat zij haar algemene hogerberoepsgrond over het onverkort handhaven van de eerder aangevoerde gronden van bezwaar en beroep intrekt. Zij handhaaft de hogerberoepsgronden die zij uitdrukkelijk heeft aangevoerd. Het College zal deze hogerberoepsgronden hieronder achtereenvolgens bespreken.
Feitcode
4.1
Appellante voert aan dat in het besluit van 13 maart 2020 geen enkele feitcode was opgenomen. De minister heeft bij de beslissing op bezwaar getracht dit te herstellen, maar heeft nagelaten het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren en een proceskostenvergoeding toe te kennen. In beroep heeft de rechtbank dit ten onrechte miskend. Verder overweegt de rechtbank weliswaar dat het besluit van 13 maart 2020 niet is herroepen, maar laat zij na te overwegen of de minister dit wel had moeten doen.
4.2
Het College overweegt dat de systematiek en de uitgangspunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift meebrengen dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Daarbij geldt de eis dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. In dit geval berust de beslissing op bezwaar op hetzelfde feitencomplex als het primaire besluit, namelijk de in het primaire besluit voldoende specifiek omschreven feitelijke gedragingen van appellante, te weten kort gezegd het niet naar waarheid verstrekken van de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt. Voorts is in de beslissing op bezwaar de bijbehorende feitcode vermeld aan de hand waarvan de boetehoogte wordt bepaald. Zoals is overwogen in de uitspraak van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:189), bevat een feitcode geen zelfstandige normstelling. Met de feitcodes is enkel beoogd specifieke boetehoogten per overtreding vast te stellen. Aanvullend wijst het College er hierbij nog op dat in het bestreden besluit de hoogte van de boete niet is gewijzigd. Het College is gelet op het voorgaande van oordeel dat appellante door het ontbreken van een feitcode in het besluit van 13 maart 2020 niet in haar verdedigingsbelang is geschaad (zie de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031).
4.3
Uit het voorgaande volgt dat er geen reden was om bij de beslissing op bezwaar het boetebesluit wegens onrechtmatigheid te herroepen, nu het ging om herstel van een motiveringsgebrek. Voor een proceskostenvergoeding bestond dus ook geen aanleiding. De rechtbank heeft daarom eveneens terecht geen reden gezien het beroep gegrond te verklaren. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Zienswijze
5.1
Appellante is verder van mening dat ten onrechte geen zienswijzemogelijkheid is geboden. Artikel 5:53 van de Awb bepaalt dat bij een boete van € 340,- of meer er verschillende formele aspecten dienen te worden gewaarborgd. De minister omzeilt de waarborging van de positie van de overtreder door een boete op te leggen van € 600,- bestaande uit meerdere overtredingen. Dit wordt door de rechtbank ten onrechte miskend.
5.2
De minister heeft zich terecht, onder verwijzing naar een eerdere uitspraak van het College in een zaak tussen partijen (uitspraak van 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:28), op het standpunt gesteld dat het bieden van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen niet is vereist indien per overtreding een bestuurlijke boete van maximaal € 340,- kan worden opgelegd. Dit volgt uit artikel 5:53, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 4:8 van de Awb. In het geval van appellante gaat het om een overtreding waarvoor een boete van maximaal € 200,- per overtreding kan worden opgelegd. De minister was dus niet gehouden een zienswijze te vragen over zijn voornemen tot boeteoplegging. Het College onderschrijft dan ook wat de rechtbank heeft overwogen onder 6 van de aangevallen uitspraak. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Strijd met het gelijkheidsbeginsel
6.1
Naar de mening van appellante is het ‘verscherpt toezicht’ in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Naar aanleiding van het WOB-verzoek dat appellante heeft ingediend om inzicht te verkrijgen in de grondslag en de toepassing van het verscherpt toezicht heeft zij niet de door haar gevraagde stukken ontvangen van andere partijen uit de regio die zagen op verscherpt toezicht. Zonder grondslag wordt appellante anders behandeld dan anderen. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
6.2
Naar het College begrijpt, bedoelt appellante aan te voeren dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte niet haar beroepsgrond over het ‘verscherpt toezicht’ heeft behandeld. Dit – op zichzelf juiste – betoog van appellante kan haar niet baten. Appellante is evenals andere intermediairs en vervoerders van dierlijke meststoffen gehouden de voor haar geldende (wettelijke) voorschriften na te leven. Deze gehoudenheid bestaat ongeacht de frequentie of de intensiteit van het toezicht dat de minister houdt op de naleving van die voorschriften. Daarbij is het in beginsel aan de minister om te beoordelen hoe intensief het toezicht op een individuele mesttransporteur dient te zijn, zolang daarbij geen sprake is van willekeur bij het uitoefenen van de toezichtsbevoegdheid die raakt aan de bevoegdheid tot uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete. In dit geval heeft de minister aangegeven dat eerdere geconstateerde overtredingen door appellante de reden zijn voor het verscherpt toezicht. Die motivering geeft geen blijk van willekeur. De hogerberoepsgrond slaag niet.
Boetematiging
7.1
Appellante voert aan dat zowel de minister als de rechtbank het matigingsbeleid dat de minister hanteert bij het opleggen van bestuurlijke boetes, op een onjuiste manier toepassen. Het matigingsbeleid dient te worden toegepast ter voorkoming van recidive. De controleperiode waarop de boeteoplegging is gebaseerd dateert van voor 28 februari 2020 (de datum van de eerste beboeting).Van een matigingsbeleid gericht op gedragsverandering is dus geen sprake. In de onderhavige situatie had de boete – mocht er al sprake zijn van een beboetbaar feitencomplex – daarom nogmaals gematigd moeten worden met 90%.
7.2
In het besluit van 3 juni 2020 heeft de minister uiteengezet dat het boetebedrag in het onderhavige geval minder is gematigd dan bij de eerste boeteoplegging van 28 februari 2020 ter zake van dezelfde soort overtreding, omdat de minister het noodzakelijk en redelijk acht appellante een sterkere prikkel te geven om te bereiken dat zij zich voortaan wel aan de wettelijke regels zal houden. Dit omdat de eerdere op 28 februari 2020 opgelegde gematigde boete niet of onvoldoende het gewenste effect heeft gehad. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder 7.4 overwogen dat van de op 28 februari 2020 opgelegde boete geen corrigerende werking heeft kunnen uitgaan, nu de hier in geschil zijnde geconstateerde overtredingen alle vóór 28 februari 2020 zijn gepleegd. Dit brengt volgens de rechtbank echter niet mee dat de boete onevenredig is, nu appellante bij brief van 16 december 2019 is gewaarschuwd dat zij onder verscherpt toezicht was geplaatst en dat onder meer zou worden gecontroleerd op de overtreding met feitcode M486. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat de door de minister van belang geachte sterkere prikkelwerking uit de aard der zaak in dit geval nog niet aan de orde kon zijn, nu de bij besluit van 13 maart 2020 beboete gedragingen van appellante immers alle dateren van vóór het besluit van 28 februari 2020 waarbij appellante voor dezelfde soort overtreding is beboet. Dat appellante bij brief van 16 december 2019 is gewaarschuwd dat zij onder verscherpt toezicht was geplaatst en zij onder meer gecontroleerd zou kunnen worden op de overtreding met feitcode M486 doet aan het voorgaande niet af, omdat ook de overtredingen waarvoor de eerdere boetes zijn opgelegd na die datum hebben plaatsgevonden. De hogerberoepsgrond slaagt.
Slotsom
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het besluit van 3 juni 2020 alsnog gegrond verklaren, dit besluit vernietigen en het besluit van 13 maart 2020 herroepen voor zover daarbij de boete is bepaald op een bedrag van in totaal € 600,-. Het totale boetebedrag zal met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72a, gelezen in samenhang met artikel 8:108 van de Awb, worden vastgesteld op € 120,-. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. De minister zal worden veroordeeld in de door appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.118,- (één punt voor het indienen van het bezwaarschrift, één punt voor het deelnemen aan de hoorzitting met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1, één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, één punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, één punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank van 25 januari 2021 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar van 3 juni 2020 gegrond;
- vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het besluit van 13 maart 2020 voor zover de hoogte van de aan appellante opgelegde boete daarbij is vastgesteld op in totaal € 600,-;
- stelt het totaalbedrag van de boete vast op € 120,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 juni 2020;
- gelast dat de minister aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 541,- vergoedt;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 4.118,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2022.
w.g. J.L. Verbeek w.g.T. Kuiper
Bijlage regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
“Artikel 4:8
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
(…)
Artikel 5:53
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2. In afwijking van artikel 5:48 wordt van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
Meststoffenwet
Artikel 34
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
d. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat:
a. het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden, en
b. Onze Minister onder voorwaarden ontheffing kan verlenen van het bepaalde op grond van onderdeel a.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid 34, (…)
Uitvoeringsbesluit
Artikel 53
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39 onderscheidenlijk artikel 32.
Uitvoeringsregeling
Artikel 57a
1. De vervoerder, die overeenkomstig artikel 57 mededeling heeft gedaan, doet ten minste twaalf uur voordat de dierlijke meststoffen daadwerkelijk binnen Nederland worden gebracht hiervan elektronisch mededeling aan de minister.
2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
a. naam, adres en voor zover van toepassing de door de minister ter identificatie verstrekte relatienummers van de vervoerder en de afnemer van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen;
b. de mestcode van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, zoals deze voor de desbetreffende mestsoort is opgenomen in bijlage I;
c. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt; en
d. het kenteken van het motorrijtuig, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wegenverkeerswet 1994, dat de vracht dierlijke meststoffen vervoert.
3. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder, de in het eerste lid bedoelde mededeling onverwijld elektronisch in.
Artikel 57b
1. In geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland doet de
vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen
wordt geladen hiervan elektronisch mededeling aan de minister en de Voedsel en
Waren Autoriteit.
2. Bij de in het eerste lid bedoelde mededeling worden in ieder geval de volgende
gegevens verstrekt:
a. naam, adres en indien van toepassing de door de Kamer van Koophandel,
bedoeld in artikel 2 van de Wet op de Kamer van Koophandel, verstrekte KvKnummers
van de betrokken vervoerder en van de leveranciers;
b. de mestcode van de desbetreffende vracht dierlijke meststoffen, zoals deze
voor de desbetreffende mestsoort is opgenomen in bijlage l;
c. de postcode van de laadplaats van de desbetreffende vracht dierlijke
meststoffen, en
d. de datum waarop het laden van de dierlijke meststoffen aanvangt.
3. Uiterlijk twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, kan
de vervoerder de transportdatum uit de in het tweede lid bedoelde mededeling
aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit elektronisch wijzigen.
4. Indien de vracht bestaat uit dierlijke meststoffen waarvoor ingevolge
Verordening (EG) nr. 1069/2009 geen gezondheidscertificaat is voorgeschreven,
kan de in het eerste lid bedoelde mededeling worden gedaan ten minste twaalf
uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, en blijft het derde lid
buiten toepassing.
5. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens
plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde
mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch in.
Artikel 124
1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
Artikel 130
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.”.