Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/1020
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2022 in de zaak tussen
Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer, te Doorn, appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Staatsbosbeheer
(gemachtigde: mr. M. van Egmond).
Procesverloop
Met het besluit van 30 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer ten aanzien van de grote grazers op de Oostvaardersplassen, afgewezen.
Met het besluit van 13 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
In de brief van 12 januari 2022 heeft het College partijen een vraag gesteld. Partijen hebben deze vraag beantwoord bij brieven van respectievelijk 24 en 25 januari 2022.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2022. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [naam 3] en [naam 4] . De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 5] .
Overwegingen
In deze zaak staat de vraag centraal of Staatsbosbeheer houder is, zoals bedoeld in de Wet dieren, van de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Als dat het geval is, is het verbod uit de Wet dieren van toepassing om dieren de nodige verzorging te onthouden. Appellante is van mening dat Staatsbosbeheer dit verbod overtreedt daar waar het gaat om het (niet) bijvoederen van de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Appellante meent verder dat Staatsbosbeheer ten aanzien van het bijvoederen het verbod van dierenmishandeling, dat tevens geldt voor niet-gehouden dieren, overtreedt. Verweerder wijst dan ook ten onrechte haar verzoek tot handhaving af, aldus appellante. Hieronder volgt eerst een overzicht van de besluitvorming die aan het beroep vooraf is gegaan, gevolgd door de standpunten van partijen en het oordeel van het College.
1.1
Appellante is een stichting met als statutaire basisdoelstelling het bestrijden van natuurbeheer daar waar de intrinsieke waarde van elk individueel dier niet wordt gerespecteerd en beschermd. In de brief van 22 augustus 2019 heeft appellante verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer vanwege overtreding van artikel 1.3, aanhef en onder e, artikel 1.6, derde lid, en artikel 1.7, aanhef en onder c, e, en f, van het Besluit houders van dieren (Bhd), in samenhang gelezen met artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren ten aanzien van de grote grazers (edelherten, heckrunderen en konikpaarden) in de Oostvaardersplassen.
1.2
Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving van appellante afgewezen.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de grote grazers in de Oostvaardersplassen geen gehouden dieren zijn zoals bedoeld in de Wet dieren. Bijna alle door appellante genoemde bepalingen zijn volgens verweerder dan ook niet van toepassing op deze dieren. Voorts is verweerder van mening dat Staatsbosbeheer op een goede manier omgaat met zijn zorgplicht jegens de dieren. Nu een grondslag voor handhavend optreden ontbreekt, heeft verweerder het verzoek om handhaving van appellante terecht afgewezen.
3. Appellante betwist het standpunt van verweerder dat de grote grazers in de Oostvaardersplassen geen gehouden dieren zijn. Zij voert hiertoe aan dat door het beperkte aantal hectaren, appellante noemt 1.080 hectare, beloopbaar/begraasbaar terrein of leefgebied de grote grazers in de Oostvaardersplassen feitelijk gehouden dieren zijn. Appellante wijst erop dat de Overeenkomst Dierenwelzijn tussen het Rijk en de provincie Flevoland van 8 december 2016 expliciet de eis van 5.000 hectare noemt ter verklaring waarom de grote grazers moeten worden beschouwd als niet-gehouden dieren. Volgens appellante is in alle tot nu toe verschenen jurisprudentie, inclusief de uitspraak van het College van 7 september 2021, ECLI:NL:CBB:2021:856, over de grote grazers in de Oostvaardersplassen niet getoetst of de status van de grazers in overeenstemming is met de omvang van het gebied en zij verzoekt het College dat wel te doen.
4. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat zij met haar handhavingsverzoek beoogt dat verweerder moet kijken naar het individuele welzijn van de grote grazers in de Oostvaardersplassen en niet, zoals nu, naar het gemiddelde welzijn van de gehele kudde. Daarbij is het voor appellante het meest belangrijk dat de voedingstoestand per individueel dier wordt beoordeeld en op basis daarvan eventueel wordt besloten tot bijvoeren. In dit licht betoogt appellante dat de grote grazers moeten worden beschouwd als gehouden dieren waarvoor ingevolge artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren een zorgplicht geldt. Appellante spitst haar handhavingsverzoek in beroep toe op het niet bijvoederen van individuele dieren, als hun gezondheidstoestand daartoe aanleiding geeft, waardoor volgens appellante de verboden uit de Wet dieren om aan de grote grazers de nodige verzorging te onthouden en om dieren te mishandelen worden overtreden.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de grote grazers in de Oostvaardersplassen geen gehouden dieren zijn. Verweerder ziet in de uitspraak van het College van 7 september 2021 een bevestiging van zijn standpunt zoals opgenomen in het bestreden besluit. Gelet op de bewoordingen van het oordeel van het College is daarbij volgens verweerder de voor de grote grazers beschikbare oppervlakte meegenomen in zijn oordeel over de status van de dieren.
6.1
Het College zal, gelet op de concretisering van het handhavingsverzoek van appellante en de toelichting daarop op de zitting, een oordeel geven over het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de gevraagde handhaving van artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd.
6.2
Artikel 2.1 van de Wet dieren betreft dierenmishandeling. Het eerste lid van deze bepaling bevat het verbod om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Het bij en krachtens artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren bepaalde is op grond van het zevende lid van deze bepaling tevens van toepassing ten aanzien van andere dan gehouden dieren. In artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren wordt bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Houder is in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet dieren gedefinieerd als “eigenaar, houder of hoeder”. In artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd wordt bepaald dat degene die een dier houdt, ervoor zorgdraagt dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.
6.3
Het College zal eerst ingaan op de vraag of sprake is van overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd. Daartoe dient te worden beoordeeld of de grote grazers in de Oostvaardersplassen gehouden dieren zijn in de zin van de Wet dieren. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet dieren (MvT, Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr. 3, p. 82, 100-101) volgt dat bij de vaststelling of een dier al dan niet door de mens wordt gehouden, als indicatie kan dienen of iemand beschikkingsmacht heeft over een dier. Bij gehouden dieren is die macht volledig, terwijl deze bij in het wild levende dieren niet of slechts beperkt aanwezig is. Uit de memorie van toelichting bij de Wet dieren (p. 82) blijkt voorts dat deze wet zich primair richt op gehouden dieren. De regels die bij en krachtens deze wet worden gesteld, zijn alle terug te voeren op de volledige beschikkingsmacht van de mens, en de verantwoordelijkheid van de mens die dat met zich brengt. Het is niet mogelijk en ook niet wenselijk om in de vrije natuur verantwoordelijkheid te nemen voor het welzijn van individuele dieren, aldus de memorie van toelichting.
6.4
Voor de beantwoording van de vraag of Staatsbosbeheer houder is van de grote grazers in de Oostvaardersplassen in de zin van de Wet dieren dient daarom te worden bezien of Staatsbosbeheer volledige beschikkingsmacht heeft over deze dieren. Het Gerechtshof ’s-Gravenhage (uitspraak van 15 februari 2007, ECLI:NL:GHSGR:2007:AZ9246) heeft in dit kader geconcludeerd dat het erop aankomt of iemand de feitelijke macht over het dier uitoefent, te beoordelen naar de omstandigheden van het geval.
6.5.1
Het College heeft in zijn uitspraak van 7 september 2021 geoordeeld dat er bij de grote grazers in de Oostvaardersplassen geen volledige beschikkingsmacht is van de mens; hooguit is deze in beperkte mate aanwezig. Het College heeft hiertoe onder meer in navolging van de voorzieningenrechter van het College in de uitspraak van 11 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:85) overwogen dat de dieren in het wild leven en in het algemeen zelf de keuze hebben waar zij binnen het gebied verblijven.
6.5.2
Het College ziet in deze zaak geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraak van 7 september 2021. Het College acht het, in aansluiting op de eerdergenoemde uitspraak van het Gerechtshof ’s-Gravenhage van 15 februari 2007, de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 11 april 2017 (ECLI:NL:GHARL:2017:3122) en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 april 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:1691), van belang dat het Oostvaardersplassengebied een type natuurgebied is waar natuurlijke processen een belangrijke rol spelen en waarin het handelen van de mens een ondergeschikte rol speelt. De dieren houden zichzelf in stand. Het College wijst er op dat de Wet dieren geen eisen stelt aan de omvang van een leefgebied voor dieren om te kunnen spreken van gehouden dieren. Het hebben van beschikkingsmacht over de dieren is doorslaggevend. Reeds hierom kan naar het oordeel van het College het betoog van appellante niet slagen dat, nu het leefgebied van de grote grazers in de Oostvaardersplassen geen omvang heeft van 5.000 hectare, de dieren feitelijk de status van gehouden dieren bezitten. Voor zover appellante in wijst op de wetsgeschiedenis van de Wet natuurbescherming (MvT, Kamerstukken II, 2011-2012, 33348, nr. 3, p. 181) en de daarin opgenomen (op de Nota jacht en wildbeheer uit 1992 gebaseerde) oppervlakte van minder dan 5.000 hectare, overweegt het College dat het in die Nota en wetsgeschiedenis gaat om een omrasterd terrein van minder dan 5.000 hectare en niet om leefgebied zoals appellante stelt. Ter zitting is in dit verband onweersproken gesteld dat het omrasterde terrein waarbinnen de grote grazers in de Oostvaardersplassen leven, groter is dan 5.000 hectare. Nu beschikkingsmacht als doorslaggevend criterium moet worden beschouwd en moet worden geconcludeerd dat er bij de grote grazers in de Oostvaardersplassen geen volledige beschikkingsmacht is van de mens, kan niet worden geconcludeerd dat deze dieren gehouden dieren zijn in de zin van de Wet dieren. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de grote grazers in de Oostvaardersplassen niet zijn te beschouwen als gehouden dieren in de zin van de Wet dieren. De in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren opgenomen plicht tot verzorging van gehouden dieren, zoals onder andere nader uitgewerkt in artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd, is dan ook niet van toepassing op de grote grazers in de Oostvaardersplassen.
6.6
Het College zal vervolgens ingaan op de vraag of sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Deze bepaling is op grond van het zevende lid ook van toepassing op andere dan gehouden dieren, zoals de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat Staatsbosbeheer artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren niet heeft overtreden. Daartoe voert verweerder aan dat de dieren door factoren als de terreingesteldheid, de voedselomstandigheden en de voedselbehoefte een natuurlijke loop- en graasstructuur ontwikkelen waarmee ze adequaat reageren om honger, dorst en onjuiste voeding te voorkomen. Door dagelijkse migratie kunnen de grote grazers de plekken opzoeken waar de omstandigheden het best zijn. Voorts voert een medewerker van Staatsbosbeheer één keer per week een controleronde van de grote grazers uit. In de maanden januari tot en met april vindt deze controle ronde minimaal twee keer per week plaats. Tijdens de controleronde wordt onder meer gekeken naar afwijkend gedrag van een individueel dier en de Body Condition Score van de heckrunderen en de konikpaarden. Appellante heeft tegenover het hiervoor weergegeven standpunt van verweerder geen aanknopingspunten verschaft voor het oordeel dat Staatsbosbeheer artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren overtreedt. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat Staatsbosbeheer niet in strijd handelt met het in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren neergelegde verbod van dierenmishandeling.
7. Het voorgaande brengt mee dat verweerder het verzoek om handhaving van appellante terecht heeft afgewezen.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. W.A.J. van Lierop en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2022.
w.g. H.L. van der Beek w.g. A. Verhoeven