Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/96
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaak tussen
[naam onderneming] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.P. Kleijwegt),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 29 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 22 mei 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant opnieuw beoordeeld, dit bezwaar alsnog gegrond verklaard, het bestreden besluit ingetrokken, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Feiten
2.1
Appellant exploiteerde in het verleden een jongvee-opfokbedrijf.
2.2
In december 2019 heeft appellant 450,40 kg fosfaatrecht (inclusief afroming) verkocht voor een verkoopprijs van € 65.420,60 (exclusief omzetbelasting).
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 563 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 33 stuks jongvee op zijn bedrijf hield, en heeft hij het bedrijf van appellant als grondgebonden aangemerkt. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. In het vervangingsbesluit heeft verweerder het bezwaar van appellant opnieuw beoordeeld, het bezwaar alsnog gegrond verklaard, het bestreden besluit ingetrokken, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 886 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 50 stuks jongvee op zijn bedrijf hield.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit, en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het College het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaren.
3.3
Appellant heeft in zijn brief van 16 september 2020 en ter zitting aangegeven dat verweerder met het vervangingsbesluit geheel tegemoet is gekomen aan hetgeen appellant in diens beroep tegen het bestreden besluit heeft verzocht. Dit betekent dat appellant geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep gericht tegen het vervangingsbesluit, als gevolg waarvan ook dat beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard.
Standpunt van appellant
4.1
Appellant verzoekt verweerder te veroordelen tot een vergoeding van de (materiële) schade als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb, die appellant als gevolg van het onjuist vaststellen van het fosfaatrecht in het primaire besluit heeft geleden. Pas in het vervangingsbesluit heeft verweerder besloten dat appellant bij nader inzien recht heeft op
886 kg fosfaatrecht, in plaats van op de 563 kg fosfaatrecht die hem in het primaire besluit is toegekend. Appellant heeft hierdoor 323 kg fosfaatrecht niet kunnen verkopen op het moment dat hij 563 kg fosfaatrecht heeft verkocht, namelijk in december 2019. Ondertussen is de gemiddelde marktprijs per kg fosfaatrecht gedaald met € 24,- als gevolg waarvan appellant schade heeft geleden. Het gaat om een schadepost van € 6.201,60. Dit bedrag bestaat uit 323 kg fosfaatrecht, minus 20% afroming, maal het verschil in marktprijs van € 24,-. Aangezien verweerder het primaire besluit onrechtmatig heeft genomen, is het aan hem om deze schade te vergoeden. Ter zitting heeft appellant nog toegelicht dat hij in december 2019 zijn fosfaatrecht moest verkopen, omdat het toegekende fosfaatrecht van 563 kg onvoldoende was om zijn bedrijf voort te zetten. Hij is daarom gestopt met zijn opfokbedrijf en heeft zich toegelegd op het fokken van paarden.
4.2
Appellant verzoekt verweerder ook te veroordelen tot vergoeding van de immateriële schade, nu de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is overschreden. Tot slot verzoekt hij verweerder te veroordelen in de proceskosten, waaronder mede wordt verstaan het door appellant betaalde griffierecht.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek van appellant om vergoeding van de (materiële) schade op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb moet worden afgewezen, omdat de door appellant gestelde schade niet voldoet aan het relativiteitsvereiste. Volgens verweerder is de verhandelbaarheid van fosfaatrechten mogelijk gemaakt zodat de sector zich zou kunnen blijven ontwikkelen, door middel van bedrijfsoverdracht en ontwikkeling. Het was niet bedoeld om landbouwers een verkoopbaar vermogensvoordeel te bieden. De Meststoffenwet heeft doel noch strekking om een landbouwer te beschermen tegen de mogelijkheid dat hij zijn fosfaatrechten niet tegen de laagste marktprijs zou kunnen kopen en/of tegen de hoogste marktprijs zou kunnen verkopen. De daarbij - inherent aan het systeem van vraag en aanbod - komende (koers) voor- en/of nadelen voor een landbouwer in dit verband moeten aangemerkt worden als een gemist potentieel voordeel of nadeel. Deze voor- en nadelen kunnen dus niet worden aangemerkt als schade die valt onder het beschermingsbereik van de Meststoffenwet dan wel onder de eisen van een zorgvuldige besluitvorming door de minister.
5.2
Het verzoek van appellant tot een vergoeding van de immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn, moet volgens verweerder ook worden afgewezen. In het vervangingsbesluit van 22 mei 2021 is volledig tegemoetgekomen aan de inhoudelijke bezwaren van appellant en op dat moment was de tweejaarstermijn nog niet verstreken. Weliswaar bestond er na het nemen van het vervangingsbesluit nog onzekerheid over het uitbetalen van deze schadevergoeding, dan wel over de vergoeding van de gestelde materiële schade als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb, maar daarvoor is artikel 6 van Pro het EVRM niet bedoeld.
Beoordeling
6.1
Alleen het verzoek om schadevergoeding ligt nog ter beoordeling voor.
6.2.1
Voor de beoordeling van het verzoek om vergoeding van materiële schade op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb, zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW). Allereerst dient vast komen te staan dat de besluitvorming onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid dient vervolgens het bestuursorgaan toe te rekenen zijn. Verder moet een causaal verband bestaan tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit en moet sprake zijn van relativiteit. Tot slot moet door de verzoeker aannemelijk zijn gemaakt dat de schade is geleden.
6.2.2
Wat betreft de onrechtmatigheid, ligt het, gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb, op de weg van de verzoeker om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van Pro de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan zijn verzoek. In dit geval is volgens appellant sprake van een onrechtmatige daad, omdat zijn fosfaatrecht ten onrechte te laag is vastgesteld in het primaire besluit en zijn bezwaar daartegen in het bestreden besluit ongegrond is verklaard.
6.2.3
Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW.
6.2.4
Ter zitting heeft verweerder erkend dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming (het primaire besluit en het bestreden besluit), aangezien pas bij het vervangingsbesluit het juiste aantal fosfaatrechten aan appellant is toegekend. Zoals hiervoor onder 6.2.3 overwogen, wordt deze onrechtmatigheid in beginsel toegerekend aan verweerder. Van omstandigheden op grond waarvan in dit geval anders zou moeten worden geoordeeld, is niet gebleken.
6.2.5
Verweerder stelt zich vervolgens op het standpunt dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van Pro het BW. Uit dit artikel volgt dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.
6.2.6
Zoals het College heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:729, onder 4.7.1 tot en met 4.7.6) is in dit geval wel voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van Pro het BW.
6.2.7
Wat betreft het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade, ligt de stelplicht en bewijslast daarvan bij de melkveehouder; die dient aannemelijk te maken dat hij schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming.
6.2.8
Als uitgangspunt voor het causaal verband geldt dat als het bestuursorgaan, in dit geval de minister, na een vernietiging van een besluit opnieuw in de zaak heeft voorzien door het nemen van een nieuw besluit, of onder intrekking of herroeping een nieuw vervangend besluit heeft genomen, het van de inhoud van dat nieuwe besluit afhangt of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid (zie de arresten van de Hoge Raad van 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112 en 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18). Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval.
6.2.9
Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat van een causaal verband geen sprake is. Volgens verweerder is het niet aannemelijk dat appellant zijn jongvee-opfokbedrijf heeft beëindigd en het hem toegekende fosfaatrecht heeft verkocht omdat hij 323 kg fosfaatrecht tekort kwam als gevolg van het primaire besluit. Over de door appellant gestelde schade en de omvang daarvan heeft verweerder geen standpunt ingenomen. Aangezien het verzoek om schadevergoeding door appellant al op 28 mei 2020 volledig onderbouwd is gedaan, verweerder op 7 januari 2021 daarop heeft gereageerd en ter zitting in de gelegenheid is geweest daarop te reageren, ziet het College geen aanleiding verweerder alsnog hiertoe in de gelegenheid te stellen.
6.2.10
Het College stelt vast dat het vervangingsbesluit, waarbij het aantal fosfaatrechten rechtmatig is vastgesteld op 886 kg, leidt tot een ander rechtsgevolg dan het eerdere besluit ten aanzien van het toegekende fosfaatrecht. Appellant heeft met zijn berekening voldoende aannemelijk gemaakt dat hij een schade van € 6.201,60 heeft geleden doordat hij de bij het vervangingsbesluit toegekende 323 kg fosfaatrecht pas in mei 2020 heeft kunnen verkopen. Zoals geconstateerd onder 6.2.9 heeft verweerder de omvang van die schade niet betwist. Evenmin heeft verweerder betwist dat appellant zijn fosfaatrecht zoals vastgesteld in het primair besluit (563 kg), in december 2019 heeft verkocht en dat appellant het restant zoals later toegekend in het vervangingsbesluit (323 kg) op dat moment ook zou hebben verkocht als dat hem bij het primaire besluit zou zijn toegekend. Dat daartoe, zoals door verweerder gesteld, geen noodzaak bestond, maakt niet dat de schade niet het gevolg is van het onrechtmatige primaire besluit en de handhaving daarvan bij het bestreden besluit.
6.2.11
Nu voldaan is aan de voorwaarden als genoemd onder 6.2.1, is het College van oordeel dat de door appellant gestelde schade van € 6.201,60, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 22 augustus 2018 (de datum van het primaire besluit) tot de datum van uitbetaling, voor vergoeding in aanmerking komt.
6.3
Over het verzoek tot vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, oordeelt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Bij overschrijding van deze redelijke termijn worden spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade verondersteld, behoudens bijzondere omstandigheden. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 2 oktober 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan. In dit geval doet zich echter de bijzondere omstandigheid voor dat verweerder met het vervangingsbesluit volledig tegemoetgekomen is aan de bezwaren van appellant. Aan de spanning en frustratie die appellant heeft ondervonden, is daarmee, zoals verweerder terecht opmerkt, uiterlijk op 22 mei 2020 een einde gekomen. Dit leidt ertoe dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan twee jaar hebben geduurd en dat de redelijke termijn niet is overschreden. Voor het toekennen een immateriële schadevergoeding op grond van artikel 6 van Pro het EVRM bestaat daarom geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen zowel het bestreden besluit als het vervangingsbesluit wordt niet-ontvankelijk verklaard.
7.2
Het verzoek om vergoeding van de materiële schade wordt toegewezen, het verzoek om vergoeding van de immateriële schade wordt afgewezen.
Proceskosten
8. Omdat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding verweerder te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoedt. Het College ziet daarin ook aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,-). Aangezien verweerder de proceskosten van appellant in bezwaar al in het vervangingsbesluit heeft vergoed, komen die kosten niet (nogmaals) voor een vergoeding in aanmerking.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan appellant tot een bedrag van € 6.201,60 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 22 augustus 2018 tot aan de datum van uitbetaling;
- wijst het verzoek van appellant om schadevergoeding voor het overige af;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen