Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1787
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] ,te [plaats 1] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 22 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2018 herzien en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 23 februari 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens te verstrekken.
Met zijn aanvulling van 15 maart 2021 heeft verweerder het verweerschrift nader aangevuld.
Appellante heeft op 7 april 2021 een schriftelijke reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 10 juni 2021. Namens appellante is verschenen [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij aan de [adres 1] . Tot 2015 was het bedrijf van appellante gevestigd aan de [adres 2] . Appellante heeft deze locatie op 15 juni 2012 op vrijwillige basis verkocht aan het [naam waterschap] vanwege de realisatie van de Doorbraak (ontwikkeling van natuur, waterveiligheid en industriegebied) aan de westkant van het Twentekanaal. Op 21 juni 2012 is in de koopakte als ontbindende voorwaarde opgenomen dat indien appellante voor 15 juni 2013 geen vervangend bedrijf/locatie naar haar zin kan kopen zij de overeenkomst tot verkoop kosteloos mag ontbinden. Op 22 april 2015 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten. Op 28 mei 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten. Op 28 april 2015 is begonnen met de nieuwbouw van de ligboxenstal op de nieuw aangekochte locatie aan de [adres 1] . De stal is op 27 november 2015 opgeleverd. De veestapel is op 1 december 2015 verhuisd naar de nieuwe stal.
2.2
Op 28 januari 2015 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van haar veestapel naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Appellante verkreeg op 14 april 2015 een omgevingsvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal en een machineberging.
2.3
Op 1 maart 2017 heeft appellante via een Melding verdeling brongegevens voor de
fosfaatrechten aangegeven dat zij een deel van een beëindigd bedrijf heeft overgenomen met de daarbij behorende fosfaatrechten.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 143 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld 7.213 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd tot 7.847 kg (5.232 kg + 2.615 kg), omdat het bedrijf van appellante een grondgebonden bedrijf is. Verweerder heeft geconstateerd dat de bedrijfsoverdracht in 2017 onjuist verwerkt is en heeft het aantal fosfaatrechten daarom verhoogd met 2.615 kg. Voor het eigen bedrijf is het aantal fosfaatrechten vastgesteld op
5.232 kg, zonder generieke korting. Verweerder heeft daarbij de melkproductie van 2015 gehanteerd, waarbij op het eigen bedrijf de totale melkproductie op 733.872 kg, de gemiddelde melkproductie per koe op 8.172 kg melk en het excretieforfait op 41,3 kg is vastgesteld.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat de werkelijke melkproductie in 2015 hoger was, omdat een deel van de geproduceerde melk niet is afgeleverd. Dit geldt zowel voor de melkproductie in het oorspronkelijke bedrijf met UBN 224398 als de melkproductie in het overgenomen bedrijf met [UBN nummer 2] . In beide bedrijven was het verschil tussen de afgeleverde en geproduceerde melk dusdanig groot dat ook de fosfaatproductie iets hoger was, namelijk in totaal 105,4 kg. Voor het bedrijf met UBN 224398 geldt dat, uitgaande van 90 koeien, de melkproductie in 2015 in totaal 733.872 kg was, met 8.172 kg melk per koe. Voor het bedrijf met UBN 6158750 geldt dat, uitgaande van 53 koeien, de melkproductie in 2015 in totaal 375.698 kg was, met minimaal 6.875 kg melk per koe, omdat het zeer aannemelijk is dat er minimaal 19 liter per koe meer is geproduceerd dan afgeleverd. Appellante stelt dat nu zij afgerekend wordt op basis van geproduceerde melk terwijl haar rechten zijn gebaseerd op afgeleverde melk, in tegenstelling tot bedrijven die bezwaar hebben gemaakt, er sprake is van rechtsongelijkheid.
4.2
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.3
Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Appellante heeft in 2012 haar oude bedrijf in [plaats 2] verkocht, in 2013 een nieuwe locatie aangekocht in [plaats 1] en is in 2015 begonnen met de verbouwing. De stallen op de oude locatie waren verouderd en nieuwbouw was noodzakelijk vanwege dierwelzijn en milieu. Ook de groei was geen keuze. In 2012 was het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar en was na de verkoop geen weg meer terug. Appellante kon haar plannen niet meer wijzigen of stoppen. De vergunningstrajecten, onderhandelingen en overleggen met overheden hebben geleid tot vertragingen waar appellante geen invloed op had. In 2015 werd duidelijk dat er mogelijk maatregelen genomen zouden worden, maar op de peildatum was de bouw al vergevorderd. Appellante was in de veronderstelling dat er maatwerk zou worden geleverd voor ondernemers die in groei geïnvesteerd hadden. Appellante wijst er verder op dat zij in 1990 al 90 melkkoeien hield en zij gelet op de tendens, de verdubbeling van de gemiddelde bedrijfsomvang in de periode 1983-2013, relatief niet is gegroeid. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een deskundigenrapportage van Flynth adviseurs en accountants van 5 juni 2018 in het geding gebracht.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder merkt op dat appellante noch in bezwaar noch bij de servicemelding
van 6 augustus 2016 en haar reactie daarop op 29 september 2016 heeft ingebracht dat de melkproductie in 2015 niet juist was. Appellante heeft enkel de geleverde melk van het overgenomen bedrijf bij de melkproductie van het eigen bedrijf erbij opgeteld. Verweerder merkt verder op dat appellante geen stukken heeft overgelegd over de melkproductie in 2015 noch onderbouwd dan wel aannemelijk heeft gemaakt dat er in 2015 meer melk geproduceerd is dan waar verweerder van uit is gegaan. Verweerder is van mening dat een berekening van de gemiddelde melkproductie in 2017, 2018, 2019 en 2020 onvoldoende is om ervan uit te gaan dat er ook daadwerkelijk meer melk in 2015 is geproduceerd. Voor deze latere jaren kan er immers sprake zijn van een hogere melkproductie door een verbeterde bedrijfsvoering of de invloed van het voldoen aan het fosfaatreductieplan (afvoer van de minst productieve dieren waardoor de gemiddelde productie omhoog gaat). Deze omstandigheden gelden echter voor vele melkveehouders en worden in andere gevallen ook niet meegenomen. Gelet hierop is verweerder van mening dat voor een verhoging van de totale en/of gemiddelde melkproductie in 2015 onvoldoende bewijs is overgelegd. Ten aanzien van het bedrijf met [UBN nummer 1] merkt verweerder op dat appellante in 2015 niet de eigenaar was van dit bedrijf, te meer omdat de overdracht pas op 1 maart 2017 heeft plaatsgevonden en dit bedrijf pas toen in haar bezit is gekomen. Voor die datum was appellante nog geen eigenaar van het bedrijf waardoor appellante geen aanspraak kan maken op verhoging van de melkproductie in 2015, zonder dit te onderbouwen. Tevens geldt ook hier hetgeen verweerder hierover reeds heeft aangegeven over productieverbetering in latere jaren. Gelet hierop is verweerder van mening dat voor een verhoging van de totale en/of gemiddelde melkproductie in 2015 door appellante onvoldoende bewijs is overgelegd. Verweerder is daarom van mening dat de melkproductie in 2015 juist is vastgesteld.
5.2
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voordoen die leiden tot een individuele en buitensporige last. De vertraging in de vergunningverlening komt voor rekening en risico van appellante. Appellante had ten tijde van haar investeringen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitbreiding van haar bedrijf. Appellante heeft ook, toen het stelsel voorzienbaar was, vastgehouden aan de geplande groei. Dit komt voor risico van appellante. Daarbij heeft appellante in de koopovereenkomst van 2012 op laten nemen dat ontbinding van de koopovereenkomst mogelijk was indien zou blijken dat er in de nabijheid geen geschikt bedrijf gevonden zou worden. Appellante had dus de mogelijkheid om af te zien van de realisatie van haar plannen, maar heeft in oktober 2013 alsnog de keuze gemaakt om een bedrijf met gronden aan te kopen. Ook heeft appellante de noodzaak van de uitbreiding niet onderbouwd. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Verweerder merkt verder op dat appellante een groot deel van de uitbreiding heeft gerealiseerd en dat daar fosfaatrechten voor zijn toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
5.4
Verweerder is van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Het College is van oordeel dat de stelling dat de werkelijke melkproductie in 2015 hoger was, omdat een deel van de geproduceerde melk niet is afgeleverd onvoldoende is onderbouwd. Dit geldt eveneens voor de stelling dat de werkelijke gemiddelde melkproductie minstens 19 liter hoger lag dan de afgeleverde productie. Het is aan appellante om nader inzicht te bieden en haar stellingen zoveel mogelijk met objectief bewijs te onderbouwen. Voor zover appellante met het overleggen van de door haar opgestelde berekeningen van de melkproductie in 2015 heeft getracht aan haar bewijslast te voldoen, is het College van oordeel dat appellante niet objectief verifieerbaar heeft aangetoond dat de gehanteerde melkproductie in 2015 onjuist zou zijn. Met verweerder is het College van oordeel dat de enkele omstandigheid dat uit de gegevens over de jaren 2017, 2018, 2019 en 2020 blijkt dat sprake was van niet afgeleverde melk onvoldoende is om aan te tonen dat ook in 2015 sprake moet zijn geweest een zodanige hoeveelheid niet afgeleverde melk, dat daardoor een hoger excretieforfait moet worden gehanteerd. Dat verweerder in vergelijkbare gevallen deze berekeningswijze wel heeft geaccepteerd, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Van een schending van het gelijkheidsbeginsel is daarom evenmin sprake. De beroepsgrond faalt.
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin is al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 7.847 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (143 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel stevig financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.6
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dat verband is van belang dat appellante ervoor heeft gekozen met de uitbreiding in concreto aan te vangen in 2015. Appellante heeft in de periode april - mei 2015 een financierings- en aannemingsovereenkomst gesloten en is in april begonnen met de nieuwbouw van de ligboxenstal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College de beslissingen hiertoe, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren - waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 - heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante heeft er zelf voor gekozen om een nieuwe locatie aan te kopen. Dat zij geen andere keuze had is niet gebleken. Verweerder heeft daarbij gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat zij op grond van de met het waterschap gesloten koopovereenkomst de mogelijkheid had deze eenzijdig te ontbinden, indien zij geen aan haar wensen voldoende vervangende locatie kon kopen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen, en zeker op het moment dat zij startte met de bouw van de nieuwe stal in april 2015, een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen