ECLI:NL:CBB:2021:54 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Vaststelling heffingen fosfaatreductieplan 2017 en toetsi...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1502

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2021 in de zaak tussen

Stille Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A.R. Alladin).

Procesverloop

Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 615,- voor periode 1, € 2.549,- voor periode 2, € 552,- voor periode 3, € 422,- voor periode 4 en € 696,- voor periode 5.

Bij besluit van 16 juni 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen herzien vastgesteld op € 669,- voor periode 1, € 2.803,- voor periode 2, € 806,- voor periode 3, € 677,- voor periode 4 en € 950,- voor periode 5.

Bij besluit van 8 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen het vervangingsbesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen waarbij zij zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten

Appellante heeft een gemengde veehouderij met een vleesvarkenstak en een melkveetak. In april 2010 is aan appellante ingevolge de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor het uitbreiden van de melkveestal, de nieuwbouw van een vleesvarkensstal en het aansluiten van de twee bestaande vleesvarkensstallen op een gecombineerd luchtwassysteem. Hiervoor zijn eveneens de benodigde bouwvergunningen verleend. Verder is op 29 november 2011 aan appellante een vergunning verleend voor een milieuneutrale wijziging van de veehouderij. Op 14 augustus 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de vervanging van de melkrobot door een melkstal, de realisatie van een melkveestal aan de westzijde van de veehouderij en een uitbreiding van de roostervloercassettes in de roosterspleten. Op grond van deze vergunning mocht appellante haar veestapel uitbreiden van 79 melkkoeien en 60 stuks jongvee naar 85 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Appellante heeft op 7 november 2012 een financieringsvoorstel van de bank getekend voor een bedrag van € 260.000,- voor onder meer een investering in de stal. Appellante had de wens om met eigen aanwas te groeien naar 85 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 83 melkkoeien en 61 stuks jongvee.

Standpunt van verweerder

4. Verweerder heeft in het verweerschrift geconstateerd dat het referentieaantal, het doelstellingsaantal en het jongveegetal voor appellante zijn gewijzigd. Verweerder heeft het referentieaantal gewijzigd vastgesteld op 104,53 GVE, het doelstellingsaantal gewijzigd vastgesteld op 113,87 GVE en het jongveegetal gewijzigd vastgesteld op 0,30 GVE. Dit resulteert in verschuldigde heffingen van € 644,- voor periode 1, € 2.697,60 voor periode 2, € 700,80 voor periode 3, € 571,20 voor periode 4 en € 590,40 voor periode 5. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en deze heffingen in de plaats te stellen van de heffingen in het bestreden besluit.

Bespreking van de beroepsgronden

5. Appellant betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP). Volgens appellante is de inbreuk op zijn eigendomsrecht – de Regeling dwingt hem feitelijk zich te ontdoen van runderen die hij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens hem niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.

5.1.

Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van Pro de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.

5.2.

Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.

5.3.

Deze beroepsgrond faalt.

6. Appellante betoogt voorts dat sprake is van een individuele buitensporige last als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het EP, omdat zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015. Verweerder heeft ten onrechte niet toegelicht waarom hij twijfelt aan de stelling van appellante dat de bedrijfscontinuïteit door de Regeling in gevaar komt. Het is volgens appellante evident dat de Regeling voor haar een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van haar onderneming. Zij is al in 2012 verplichtingen aangegaan en zij beschikte tijdig over alle benodigde vergunningen. De plannen waren op 2 juli 2015 onomkeerbaar en noodzakelijk. Daar komt bij dat appellante geen maatregelen heeft kunnen nemen waardoor de Regeling voor haar minder negatief uitpakt doordat zij geen alternatieven heeft om de bedrijfsmiddelen anders aan te wenden en zij evenmin nevenactiviteiten kan ontplooien.

6.1.

De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.

6.2.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

6.3.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

6.4.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

6.5.

Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat voor de uitbreiding van het bedrijf van appellante een bedrijfseconomische noodzaak bestond. Gelet hierop onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Appellante beschikte over een vergunning om 85 melkkoeien en 60 stuks jongvee op haar bedrijf te houden. Om deze dieraantallen te kunnen huisvesten heeft zij extra stalruimte gecreëerd. Appellante was van plan om vanuit eigen aanwas te groeien naar het vergunde aantal runderen. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:639, is de keuze van een melkveehouder om zijn veestapel geleidelijk te laten groeien een ondernemerskeuze die binnen zijn invloedsfeer ligt en waarvan de gevolgen – als de beoogde groei op de peildatum nog niet is gerealiseerd – in beginsel voor zijn rekening komen. In dit geval bedraagt het verschil tussen de dieraantallen zoals appellante die op grond van de vergunning mocht houden en het op de peildatum daadwerkelijk gerealiseerde aantal twee melkkoeien. Appellante heeft met het door haar ter zitting aangevoerde betoog dat haar bedrijf een bescheiden melkproductie heeft niet aannemelijk gemaakt dat door dit verschil van twee melkkoeien de continuïteit van het bedrijf in gevaar komt. Appellante heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de toepassing van de Regeling in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van het EP.

6.6.

Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom

7. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en in overeenstemming met het verweerschrift zelf voorziend de heffingen vaststellen op € 644,- voor periode 1, € 2.697,60 voor periode 2, € 700,80 voor periode 3, € 571,20 voor periode 4 en € 590,40 voor periode 5. Het College zal bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het College zal verweerder veroordelen in de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing

Het College

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- stelt de door appellante verschuldigde heffingen vast op € 644,- voor periode 1, € 2.697,60 voor periode 2, € 700,80 voor periode 3, € 571,20 voor periode 4 en € 590,40 voor periode 5;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.