Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/729
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
de Vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), te Brussel (België), appellante
(gemachtigden: mr. M.R.J. Baneke en H. Muilerman),
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, verweerder
(gemachtigde: mr. F.J.B.A. Duijnstee).
Procesverloop
Appellante heeft op 15 mei 2019 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder naar aanleiding van appellantes bezwaar van 19 oktober 2018 tegen het besluit van verweerder van 5 oktober 2018 tot toelating van het gewasbeschermingsmiddel TAVAS (het toelatingsbesluit).
Bij uitspraak van 3 september 2019 heeft het College, voor zover thans van belang, met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep gegrond verklaard, de op grond van artikel 4:17 van de Awb verbeurde dwangsom vastgesteld op totaal € 1.442, - en verweerder opgedragen binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak een besluit te nemen op het bezwaarschrift van 19 oktober 2018 van appellante.
Bij besluit van 25 september 2019 heeft verweerder het toelatingsbesluit in stand gelaten. Appellante heeft zich ook tegen dat besluit gekeerd. Voor zover het beroep daarop betrekking heeft, is aan de zaak een ander nummer (19/1558) toegekend en doet het College daarover heden afzonderlijk uitspraak (ECLI:NL:CBB:2021:429).
Bij uitspraak van 14 april 2020 heeft het College het door verweerder gedane verzet tegen de uitspraak van 3 september 2019 gegrond verklaard. Hierdoor is op grond van artikel 8:55, negende lid, van de Awb de uitspraak van 3 september 2019 vervallen en is het onderzoek voortgezet in de stand waarin het zich bevond.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2021. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van appellante en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Niet-tijdig beslissen
1. Omdat niet in geschil is dat verweerder niet tijdig heeft beslist op het bezwaarschrift van 19 oktober 2018 tegen het toelatingsbesluit, is het door appellante ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond.
2. Indien het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is, stelt de bestuursrechter op grond van artikel 8:55c, eerste volzin, van de Awb desgevraagd tevens de hoogte van de op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom vast.
3. Verweerder heeft in zijn verweerschrift betoogd dat appellante in haar beroepschrift niet heeft verzocht om vaststelling van de op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom, zodat het College niet gehouden is de dwangsom ‘desgevraagd’ vast te stellen. Het College stelt evenwel vast dat appellante nadien heeft verzocht om vast te stellen tot welke hoogte het Ctgb inmiddels in totaal een dwangsom is verschuldigd. Daarmee is voldaan aan de voorwaarde van ‘desgevraagd’.
Rechtskarakter toelatingsbesluit
4. In geschil is vervolgens of appellante aanspraak heeft op een dwangsom bij niet tijdig beslissen als bedoeld in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb (de dwangsomregeling), wegens het niet tijdig beslissen door verweerder op haar bezwaar tegen het toelatingsbesluit. Partijen verschillen in het bijzonder van mening over het rechtskarakter van het toelatingsbesluit.
4.1
Appellante betoogt dat het toelatingsbesluit weliswaar niet tot een afgebakende groep geadresseerden is gericht, maar wel betrekking heeft op één bepaalde zaak, namelijk het concreet aan te duiden, toe te laten, gewasbeschermingsmiddel, dat wordt geproduceerd door de aanvrager. Daarom is volgens haar sprake van een beschikking.
4.2
Volgens verweerder is de dwangsomregeling alleen van toepassing in geval van het niet tijdig beslissen op een aanvraag om een beschikking. Nu het toelatingsbesluit geen beschikking is maar een besluit van algemene strekking, geldt volgens hem de dwangsomregeling niet. Verweerder wijst in dit verband op de memorie van toelichting bij de artikelen 23 en 44 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb), Kamerstukken II 20052006, MvT 30 474, nr. 3, p. 62 en p. 72, waarin het volgende is opgemerkt:
“Toelatingsbesluiten gelden voor fabrikanten, handelaren en gebruikers. Toelatingsbesluiten zijn niet tot een of meer belanghebbenden gericht, maar tot een groep niet direct identificeerbare belanghebbenden. De betrokken besluiten scheppen zowel rechten als plichten voor al deze belanghebbenden. Het zijn dan ook besluiten van algemene strekking, met een bijzonderheid: ze worden alleen verstrekt op aanvraag van een fabrikant of in enkele specifieke gevallen op verzoek van betrokken gekwalificeerde personen (zie de artikelen 24 en 45, eerste lid). Daarnaast zijn er diverse vormen van ambtshalve intrekking en wijziging mogelijk, die voor alle belanghebbenden direct gevolgen hebben. De bekendmaking in de Staatscourant sluit aan bij het karakter van de toelating. Deze vorm van bekendmaking is overeenkomstig artikel 3:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.”
Hieruit volgt volgens verweerder dat een toelatingsbesluit weliswaar wordt gericht aan de aanvrager, maar als besluit van algemene strekking moet worden aangemerkt.
5. Het College komt tot de volgende beoordeling.
5.1
Op grond van artikel 28, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009) wordt een gewasbeschermingsmiddel alleen op de markt gebracht of gebruikt wanneer het in de betrokken lidstaat overeenkomstig deze verordening is toegelaten.
5.2
Op grond van artikel 20, eerste lid, van de Wgb, voor zover thans van belang, is het verboden in strijd te handelen met artikel 28, eerste lid, van Verordening 1107/2009. Op grond van het derde lid is het verboden een niet in Nederland toegelaten gewasbeschermingsmiddel of toevoegingsstof voorhanden of op voorraad te hebben. Bij overtreding van artikel 20, eerste lid, of derde lid, van de Wgb kan een bestuurlijke boete worden opgelegd, zo volgt uit de artikelen 90 en 97 van de Wgb, gelezen in verbinding met bijlage XIII van de Regeling gewasmiddelenbescherming en biociden.
5.3
Op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
5.4
Op grond van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
6. Het in 5.1 en 5.2 weergegeven stelsel van wettelijke regels gaat uit van een algemeen verbod van het op de markt brengen of gebruiken, dan wel voorhanden of op voorraad hebben, van een niet toegelaten gewasbeschermingsmiddel. Toelating van een gewasbeschermingsmiddel bij een toelatingsbesluit heeft in dit stelsel tot gevolg dat het algemene verbod wordt opgeheven, terwijl een intrekking van deze toelating zou meebrengen dat het algemene verbod weer in werking treedt. Hieruit volgt dat een toelatingsbesluit in essentie is gericht tot een niet tevoren bepaalde of naar aantal dan wel identiteit bepaalbare kring van personen en in zijn werking gevolgen heeft voor een onbepaalde groep personen (vergelijk ook de uitspraak van het College van 25 januari 2005, ECLI:NL:CBB:2005:AS5143, rechtsoverweging 5.7). Dat het toelatingsbesluit, zoals appellante terecht heeft opgemerkt, tevens betrekking heeft op één aanwijsbare zaak, namelijk op het concrete gewasbeschermingsmiddel dat door de aanvrager wordt geproduceerd, en daarmee tot op zekere hoogte concreet en individualiseerbaar is naar een zaak, doet naar het oordeel van het College niet af aan de essentie dat het toelatingsbesluit gevolgen heeft voor een onbepaalde groep personen. Het College verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 15 februari 1993, Milieu en Recht 1993/10, nr. 78.
7. Uit het voorgaande volgt dat het toelatingsbesluit een besluit van algemene strekking is en geen beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb.
8. Omdat het toelatingsbesluit niet als beschikking kan worden aangemerkt, is de dwangsomregeling niet van toepassing. Dit betekent dat niet op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb een dwangsom is verbeurd. Het verzoek om (de hoogte van) een verbeurde dwangsom vast te stellen wordt daarom afgewezen.
9. Nu het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op het bezwaarschrift gegrond is, wordt verweerder veroordeeld tot vergoeding van de kosten bedoeld in artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze kosten worden vastgesteld op € 534,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op het bezwaarschrift gegrond;
- wijst het verzoek om een dwangsom vast te stellen af;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.