Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1558
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
de Vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), te Brussel, appellante
(gemachtigden: H. Muilerman en mr. M.R.J. Baneke),
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden(Ctgb), verweerder
(gemachtigde: mr. F.J.B.A. Duijnstee).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Adama Registrations B.V. (Adama), te Leusden
(gemachtigde: F. Stelder).
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft verweerder naar aanleiding van een aanvraag van de derde-partij besloten tot toelating van het gewasbeschermingsmiddel TAVAS (het primaire besluit).
Bij besluit van 25 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, het primaire besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 18 augustus 2020 heeft verweerder vragen van het College beantwoord.
Over een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 19 januari 2021 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Appellante heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich bij die gelegenheid verder laten bijstaan door M. Formannoy LLM, ir. D.A.M. Poelmans (NVWA), ing. C.J.T.J. Jilisen (NVWA) en ir. H. Brouwer.
Overwegingen
1. TAVAS is een gewasbeschermingsmiddel op basis van de werkzame stoffen metribuzin en diflufenican. TAVAS wordt gebruikt bij de teelt van consumptie- en zetmeelaardappelen. TAVAS is met name zeer giftig voor in het water levende organismen, met langdurige gevolgen. Op aanvraag van de derde-partij heeft verweerder voor TAVAS een toelating verleend tot en met 31 december 2019. Bij het bestreden besluit heeft hij deze toelating gehandhaafd.
2. Bij besluit van 25 oktober 2019 heeft verweerder de toelatingstermijn uitgebreid tot 31 juli 2021. Het College stelt vast dat dit een besluit tot wijziging is als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit.
3. Ter voorbereiding van het bestreden besluit heeft verweerder (alsnog) een vergelijkende evaluatie uitgevoerd als bedoeld in artikel 50 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). Dit artikel verplicht tot het uitvoeren van een vergelijkende evaluatie bij de beoordeling van een aanvraag tot toelating van een gewasbeschermingsmiddel dat een of meer werkzame stoffen bevat die staan op de in artikel 80, zevende lid, bedoelde lijst om te worden vervangen. Deze lijst is vastgesteld bij Uitvoeringsverordening (EU) 2015/408 van de Commissie van 11 maart 2015 inzake uitvoering van artikel 80, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot vaststelling van een lijst van stoffen die in aanmerking komen om te worden vervangen (Uitvoeringsverordening 2015/408). Als uit de vergelijkende evaluatie blijkt dat aan alle in artikel 50 van Verordening 1107/2009 gestelde voorwaarden voor vervanging wordt voldaan, dan moet verweerder de toelating weigeren of het middel slechts voor beperkt gebruik toelaten.
4. De werkzame stoffen metribuzin en diflufenican in TAVAS staan op de lijst van stoffen die in aanmerking komen om te worden vervangen. Verweerder is daarom verplicht om de vergelijkende evaluatie uit te voeren.
5. De vergelijkende evaluatie heeft verweerder uitgevoerd aan de hand van de Draft Guidance document on Comparative Assessment and Substitution of Plant Protection Products in accordance with Regulation (EC) No 1107/2009 van de Europese Commissie, SANCO 11507/2013 (GDCA), waarin de Europese Commissie richting geeft bij de uitvoering van de vergelijkende evaluatie. In de GDCA wordt daarbij het door de European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO) uitgebrachte richtsnoer met betrekking tot de uitvoering van de vergelijkende evaluatie (EPPO Richtsnoer 1/271) overgenomen.
6. Het EPPO Richtsnoer 1/271 is een technisch richtsnoer voor de beoordeling van de werkzaamheid van het middel (effectiviteit, gewasveiligheid, resistentierisico), uitvoerbaarheid, economisch nadeel, alternatieve maatregelen en effecten op kleine gebruiken. In de GDCA en EPPO 1/271 wordt een landbouwkundige vergelijking uitgewerkt, waarbij gekeken wordt naar de verschillende gebruiken van het middel en of daarvoor passende alternatieve chemische en niet-chemische methoden bestaan. Wanneer potentiële alternatieven zijn gevonden, wordt vervolgens gekeken of deze voldoen aan de criteria van artikel 50, eerste lid, en bijlage IV van Verordening 1107/2009.
7. In Nederland wordt de landbouwkundige vergelijking (hierna ook: vergelijkende evaluatie) uitgevoerd door de National Plant Protection Organization the Netherlands (NPPO), een afdeling van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Voor de wijze waarop de landbouwkundige vergelijking moet worden uitgevoerd, heeft verweerder de Werkwijzer uitvoeren landbouwkundige vergelijking (Werkwijzer) vastgesteld. In de Werkwijzer heeft verweerder de stappen omschreven die moeten worden doorlopen bij het opstellen van een landbouwkundige vergelijking. Daarbij is aangegeven dat drie routes worden doorlopen, namelijk effectiviteit en gebruik, resistentiemanagement en gevolgen voor kleine toepassingen. Welk van deze routes als eerste wordt doorlopen is afhankelijk van de verwachting waar de landbouwkundige vergelijking het eerst kan worden gestopt.
8. In de Werkwijzer is met het oog op resistentiemanagement bepaald dat binnen de resistentietoets vijf of meer resistentiemechanismen zijn vereist. Onder punt 3.2.3.2 is hierover het volgende vastgesteld:
“Bij het beoordelen van dit criterium wordt er eerst gekeken of bij vervanging van het middel het aantal beschikbare resistentiegroepen verandert. Als een alternatief middel in dezelfde resistentiegroep zit, dan verandert het aantal beschikbare resistentiegroepen niet als het middel wordt vervangen. Er is dan geen nadelig effect voor resistentiemanagement.
Als het aantal resistentiegroepen wél vermindert wanneer het middel wordt vervangen, dan wordt gekeken of er minimaal vijf resistentiegroepen voor deze toepassing beschikbaar blijven. Elke geschikte niet-chemische methode telt mee als één resistentiegroep.”
9.1
De NPPO heeft een landbouwkundige vergelijking uitgevoerd voor het middel TAVAS en daarover op 20 september 2019 een rapport uitgebracht. In dit rapport heeft de NPPO geconstateerd dat voor de aangevraagde toepassing van TAVAS minder dan vijf alternatieve werkingsmechanismen beschikbaar zijn, zodat – uit oogpunt van tegengaan van resistentie – vervanging van dit middel niet mogelijk is. Uit dit rapport blijkt dat de NPPO bij de landbouwkundige vergelijking heeft vastgesteld dat de toelating van TAVAS is gevraagd voor het gebruik als herbicide tegen dicolylen in consumptieaardappelen en in zetmeelaardappelen.
9.2
In bijlage I bij het rapport heeft de NPPO een overzicht gegeven van 37 verschillende gewasbeschermingsmiddelen die als chemisch alternatief kunnen worden gebruikt in consumptie- en zetmeelaardappelen ter bestrijding van dicolylen. Hiervan vallen elf middelen af die een werkzame stof bevatten die op de lijst staat om te worden vervangen, zoals de in TAVAS voorkomende werkzame stoffen metribuzin en diflufenican. In dat geval wordt aangenomen dat een dergelijk middel niet veiliger is dan het te vervangen middel TAVAS en daarom zal afvallen bij het uitvoeren van de risico-evaluatie, waarbij gekeken wordt of de alternatieven een lager risico voor mens, dier en het milieu hebben. Aldus resteren 26 gewasbeschermingsmiddelen op basis van zeven verschillende werkzame stoffen. Van deze werkzame stoffen hebben er vier praktische en/of economische nadelen, waardoor de middelen op basis van deze werkzame stoffen ook niet als alternatief kunnen dienen. De resterende drie werkzame stoffen (clomazone, metobrumuron en prosulfocarb) hebben elk een ander werkingsmechanisme.
9.3
In bijlage II bij het rapport heeft de NPPO twee alternatieve niet-chemische methoden ter bestrijding van dicolylen in consumptie- en zetmeelaardappelen genoemd: de indirecte methodes “Crop rotation, cultivations, fallow, use over cover crops” en de directe methodes: “Mechanical control, thermal control, use of mulches”. Van deze methodes is in het rapport opgemerkt dat ze gebruikelijk zijn in Nederland en dat mechanische methoden de meest effectieve niet-chemische methoden zijn. De genoemde alternatieve niet-chemische methoden zijn afgevallen omdat ze, zo heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht, praktische nadelen hebben.
10. Naar aanleiding van de conclusie van de NPPO dat niet is voldaan aan het criterium uit de Werkwijzer dat er minimaal vijf werkingsmechanismen beschikbaar moeten zijn, is verweerder gestopt met de vergelijkende evaluatie en heeft hij vastgesteld dat niet is voldaan aan onderdeel c van artikel 50, eerste lid, van Verordening 1107/2009, dat handelt over het zo klein mogelijk houden van het risico dat resistentie bij doelorganisme ontstaat, zodat reeds daarom artikel 50 van Verordening 1107/2009 geen grond biedt om de voor TAVAS gevraagde toelating te weigeren.
11.1
Appellante stelt dat er wel voldoende alternatieve mogelijkheden zijn voor de toepassing van de werkzame stoffen metribuzin en diflufenican en betoogt dat verweerder dit onvoldoende heeft onderzocht. Volgens appellante heeft verweerder de vergelijkende evaluatie niet uitgevoerd in overeenstemming met Verordening 1107/2009, nu deze is beperkt tot onderzoek naar het resistentierisico. Daarmee is voorbijgegaan aan de in onderdeel 19 van de considerans van Verordening 1107/2009 genoemde doelstelling om schadelijke stoffen te vervangen. Ook het hoge beschermingsniveau van Verordening 1107/2009 wordt volgens appellante genegeerd, zoals het in onderdeel 35 van de considerans van Verordening 1107/2009 neergelegde principe van geïntegreerde teelt. Er moet volgens appellante voorrang worden gegeven aan geïntegreerde teelt en niet-chemische methoden. Als mechanische onkruidbestrijding wordt toegepast zal er geen resistentie optreden en wordt een hoog beschermingsniveau bereikt. Volgens appellante gaat verweerder mee in de “pesticide treadmill”: het toepassen van steeds meer pesticiden dat leidt tot steeds meer resistenties
.Resistentieontwikkeling is juist een gevolg van te hoog, te vaak en te veel gebruik van bestrijdingsmiddelen. Niet-chemische onkruidbestrijding resulteert in het met Verordening 1107/2009 beoogde hoge beschermingsniveau.
.Resistentieontwikkeling is juist een gevolg van te hoog, te vaak en te veel gebruik van bestrijdingsmiddelen. Niet-chemische onkruidbestrijding resulteert in het met Verordening 1107/2009 beoogde hoge beschermingsniveau.
11.2
De voor de beoordeling van het beroep relevante overwegingen en bepalingen uit Verordening 1107/2009 zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
11.3
Het College overweegt dat Verordening 1107/2009 invulling geeft aan het doel om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen van de communautaire landbouw te vrijwaren (zie onderdeel 8 van Verordening 1107/2009). Door toepassing van de verordening wordt deze doelstelling aldus in de praktijk gebracht. In hoofdstuk III van Verordening 1107/2009 worden eisen gesteld aan de toelating en voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Alleen als aan de toelatingseisen wordt voldaan wordt een toelating afgegeven. Het gaat er in deze zaak om of verweerder bij de aanvraag voor toelating van TAVAS op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 50 van Verordening 1107/2009 en of hij zich mocht beperken tot de beoordeling van onderdeel c van het eerste lid van dit artikel, dat ziet op het mogelijk ontstaan van resistentie. Het door appellante aan verweerder gemaakte verwijt mee te gaan in de pesticide treadmill staat dan ook niet als zodanig ter beoordeling van het College.
11.4
Het door appellante genoemde onderdeel 35 van de considerans van de Verordening 1107/2009 ziet op het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel overeenkomstig de toelating, waarbij de gebruikers de beginselen van geïntegreerde gewasbescherming in acht moeten nemen. Verweerder heeft naar aanleiding van door het College gestelde vragen in zijn brief van 18 augustus 2020 uiteengezet dat geïntegreerde gewasbescherming geen vast systeem is, maar een afweging van beschikbare gewasbeschermingsmethoden, waarbij gebruik gemaakt kan worden van zowel chemische als niet-chemische methoden. Zoals verweerder heeft betoogd, ziet onderdeel 35 van Verordening 1107/2009 op eisen die gelden voor de gebruikers van gewasbeschermingsmiddelen en vormt geïntegreerde gewasbescherming geen onderdeel van de toelatingseisen van deze middelen. Daarom heeft verweerder geïntegreerde gewasbescherming op zichzelf niet als alternatief betrokken in de vergelijkende evaluatie. Verweerder heeft daarbij nog toegelicht dat hij mechanische onkruidbestrijding, pneumatische schoffel en onkruidbrander wel individueel heeft beoordeeld in zijn alternatieventoets. Het College ziet, gelet hierop, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de vergelijkende evaluatie niet juist of onvolledig heeft uitgevoerd.
11.5
Onderdeel 19 van de considerans van de Verordening 1107/2009 ziet wel op eisen die worden gesteld aan de toelating, maar verweerder heeft zich hiervan rekenschap gegeven, nu hij in het kader van de aanvraag voor de toelating van TAVAS heeft beoordeeld of toepassing moet worden gegeven aan artikel 50 van Verordening 1107/2009.
12.1
Appellante voert aan dat bij de vergelijkende evaluatie niet alle risico’s en voordelen tegen elkaar zijn afgewogen, zoals voorgeschreven in artikel 50, eerste lid, van Verordening 1107/2009. Bij de beoordeling van het resistentierisico is de vergelijking niet volledig uitgevoerd, omdat is gestopt na de vaststelling dat slechts drie alternatieve chemische werkingsmethoden beschikbaar waren. Er is niet geïnventariseerd en beoordeeld wat de praktische of economische bezwaren zijn tegen het gebruik van die alternatieven.
12.2.
Het College overweegt dat appellante eraan voorbijgaat dat de opsomming van voorwaarden in artikel 50, eerste lid, van Verordening 1107/2009 een cumulatieve is. Om op grond van artikel 50 van Verordening 1107/2009 een toelating te weigeren of het gebruik van het middel te beperken moet aan alle onderdelen a tot en met d zijn voldaan. Een volgorde waarin de beoordeling van deze onderdelen moet plaatsvinden, is niet voorgeschreven. Verweerder mag dus bij het uitvoeren van de vergelijkende evaluatie naar eigen oordeel bepalen welk onderdeel hij als eerste beoordeelt. Als uit die beoordeling blijkt dat aan dat onderdeel niet is voldaan, kan artikel 50 van Verordening 1107/2009 alleen al daarom niet de grondslag bieden voor het weigeren of beperken van de toelating en hoeft verweerder de andere onderdelen van artikel 50 van Verordening 1107/2009 niet meer te beoordelen. De uitvoering van de vergelijkende toets volgens GDCA, EPPO Richtsnoer 1/271 en de Werkwijzer sluiten daarbij aan, door te regelen dat, zodra is vastgesteld dat aan een onderdeel niet is voldaan, de andere onderdelen niet meer behoeven te worden onderzocht. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat het gaat om een extra toetsing van middelen met werkzame stoffen, die weliswaar zijn geplaatst op de lijst van werkzame stoffen die in aanmerking komen voor vervanging, maar wel zijn goedgekeurd.
13.1
Appellante voert aan dat verweerder EPPO Richtsnoer 1/271 niet goed heeft toegepast, nu verweerder niet heeft gemotiveerd waarom hij de hierin voorgestelde stappenaanpak niet heeft gevolgd, maar in plaats daarvan alleen heeft gekeken naar resistentieklassen. In dit verband verwijst appellante naar de door de European Food Safety Authority (EFSA) ontwikkelde resistentietoets in het “Protocol for the evaluation of data concerning the necessity of the application of herbicide active substances to control a serious danger to plant health which cannot be contained by other available means, including non-chemical methods” uit 2016 (EFSA-protocol 2016), waarin niet de eis van ten minste vijf werkingsmethoden wordt gesteld. Volgens appellante bevat het EFSA-protocol 2016 een gedifferentieerde benadering met drie niveaus van resistentieclassificatie van stoffen. Appellante begrijpt niet waarom verweerder geen gebruik maakt van deze volgens haar meer genuanceerde en evenwichtige systematiek. Op basis van deze systematiek kan volgens appellante worden vastgesteld dat er in de aardappelteelt meer dan voldoende chemische alternatieven beschikbaar zijn om resistentie te voorkomen.
13.2
Het College is niet gebleken dat verweerder de vergelijkende evaluatie niet volgens de GDCA en EPPO Richtsnoer 1/271 heeft uitgevoerd. De GDCA en EPPO Richtsnoer 1/271 geven de lidstaten ruimte om de werkwijze zelf nader in te vullen en verweerder heeft dat gedaan met het vaststellen van de Werkwijzer. Niet is gebleken dat verweerder daarbij is afgeweken van de stappenaanpak van EPPO Richtsnoer 1/271.
13.3
Het door appellante genoemde EFSA-protocol 2016 is bedoeld voor het geven van een ontheffing voor de toepassing van een verboden werkzame stof bij ernstig gevaar voor de gezondheid van een landbouwgewas en is dus geschreven voor een heel andere situatie dan waarop artikel 50 van Verordening 1107/2009 ziet, namelijk de mogelijke vervanging van goedgekeurde werkzame stoffen. Appellante heeft niet duidelijk gemaakt waarom verweerder zich desalniettemin door het EFSA-protocol 2016 had moeten laten leiden. Het College is evenmin gebleken dat de NPPO bij de uitvoering van de landbouwkundige vergelijking is afgeweken van de door verweerder voorgeschreven Werkwijzer of dat deze beoordeling anderszins niet goed zou zijn uitgevoerd volgens de GDCA en EPPO Richtsnoer 1/271.
14.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte het criterium van minimaal vijf alternatieve werkingsmethoden hanteert. Hiervoor ontbreekt een wetenschappelijke onderbouwing, zodat het de vraag is of dat wel in overeenstemming is met Verordening 1107/2009. Appellante verzoekt het College hierover prejudiciële vragen te stellen.
14.2
Verweerder heeft erop gewezen dat artikel 50, eerste lid, en bijlage IV van Verordening 1107/2009 vereisen dat het risico op resistentie bij doelorganismen zo klein mogelijk moet worden gehouden en dat volgens de EPPO Richtsnoer 1/271 daarbij doorslaggevend is het aantal verschillende werkingsmechanismen. Iedere werkzame stof heeft zijn eigen werkingsmechanisme. Door frequente toepassing van hetzelfde werkingsmechanisme wordt het risico op resistentie verhoogd. Afwisseling met stoffen uit groepen met een ander werkingsmechanisme verlaagt dat risico. Verweerder heeft in de Werkwijzer een ondergrens van ten minste vijf verschillende werkingsmechanismen gesteld. Hij heeft voor dit aantal gekozen om in de toekomst voldoende werkingsmechanismen over te houden, omdat hij verwacht dat veel op dit moment nog goedgekeurde werkzame stoffen op korte termijn komen te vervallen, waardoor het aantal beschikbare alternatieve werkingsmechanismen zal afnemen en het risico op resistentie groter wordt.
14.3
Het College is van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd waarom hij het criterium van minimaal vijf alternatieve werkingsmethoden hanteert om ervan uit te kunnen gaan dat het resistentierisico klein genoeg is en blijft om te voldoen aan onderdeel c van artikel 50, eerste lid, van Verordening 7011/2009. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet van dit criterium zou mogen uitgaan. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de Verordening niets bepaalt over dit criterium, terwijl de GDCA en het EPPO Richtsnoer 1/271, zoals hierboven reeds overwogen, verweerder ruimte laten om zelf nadere invulling te geven aan de manier waarop hij het resistentierisico beoordeelt. Het College ziet dus geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder het door hem gehanteerde criterium in redelijkheid niet mag hanteren. Het College ziet daarom ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen.
15.1
Appellante stelt dat verweerder niet heeft onderzocht of er alternatieve mechanische methoden van onkruidbestrijding bestaan. In het NPPO-rapport is alleen een paar niet-chemische onkruidbestrijdingsmethoden genoemd, zonder te onderbouwen waarom die niet bruikbaar zijn, terwijl in het NPPO-rapport wel is opgemerkt dat niet-chemische methoden goede methoden zijn met mechanische onkruidbestrijding als de effectiefste en dat die in de praktijk worden toegepast in Nederland. Deze mechanische methoden voldoen daarom aan de voorwaarde van artikel 50 van Verordening 1107/2009 dat het risico van het ontstaan van resistentie bij doelorganismen zo klein mogelijk moet worden gehouden. Bij de vergelijkende evaluatie is mechanische onkruidbestrijding ten onrechte genegeerd, terwijl het gaat om een bewezen techniek, die sinds eind vorige eeuw wordt toegepast in Nederland en waardoor het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen doorgaans niet nodig is. Appellante wijst daarbij op een publicatie van het CBS waaruit volgens haar blijkt dat in 2012 38% van de aardappeltelers een volledig mechanische onkruidbestrijding toepaste. Ook wijst appellante erop op dat de landbouworganisatie LTO en Nefyto, de belangenvereniging van bedrijven die gewasbeschermingsmiddelen ontwikkelen, geïntegreerde onkruidbestrijding promoten. Verder stelt appellante dat ook als door bijvoorbeeld de weersomstandigheden mechanische onkruidbestrijding niet kan worden toegepast, verweerder dat had kunnen ondervangen door bij de toelating te bepalen dat het middel TAVAS alleen ingezet mag worden bij bepaalde weersomstandigheden. Appellante stelt dat het NPPO-advies ondeugdelijk is, omdat daarin niet is uitgegaan van de vervanging van chemische middelen door niet-chemische onkruidbestrijding, zoals de regelgeving bedoeld heeft, en elementen als preventie, onkruidbranden, pneumatisch schoffelen en precisietechnieken in het geheel niet zijn meegenomen.
15.2
Zoals onder 9.3 is vermeld, zijn in het NPPO-rapport twee alternatieve niet-chemische methoden genoemd. Daarbij zijn, anders dan appellante stelt, mechanische onkruidbestrijding, pneumatisch schoffelen en onkruidbranden genoemd. Uit het rapport blijkt inderdaad niet waarom deze alternatieven zijn afgevallen, maar verweerder heeft naar aanleiding van door het College gestelde vragen bij brief van 18 augustus 2020 alsnog toegelicht dat hij voor het beoordelen van niet-chemische alternatieven gebruik maakt van de lijst die is opgesteld door het Department for Environment Food en Rural Affairs van het Verenigd Koninkrijk (DEFRA-lijst). De in deze lijst genoemde niet-chemische maatregelen komen in aanmerking als alternatief, maar zij zijn pas een passend alternatief als zij kunnen worden gebruikt voor alle in de aanvraag van TAVAS gespecificeerde gebruiksdoelen én geen praktische en economische nadelen hebben ten opzichte van het gebruik van TAVAS. Uit de DEFRA-lijst blijkt dat op eggen na de directe mechanische methoden niet economisch haalbaar zijn. Ook eggen is als alternatief afgevallen, omdat TAVAS een nawerking heeft, waardoor het ook een effect heeft op onkruiden die niet ontkiemd zijn, terwijl eggen deze werking niet heeft. TAVAS is daarom niet een op een vervangbaar door eggen. De door appellante genoemde precisietechnieken zijn niet als niet-chemisch alternatief meegenomen, omdat daarbij gebruik wordt gemaakt van chemische gewasbeschermingsmiddelen. Geen van de niet-chemische methodes voldoet daarom aan artikel 50, eerste lid, onderdelen a en b, van Verordening 1107/2009.
15.3
Het College is van oordeel dat verweerder hiermee voldoende heeft gemotiveerd waarom geen van de in aanmerking komende niet-chemische methoden als alternatief werkingsmechanisme is meegenomen bij het vaststellen of aan het criterium van ten minste vijf werkingsmechanismen is voldaan. Met haar stelling dat een op een vervangbaarheid niet is vereist op grond van artikel 50 van Verordening 1107/2009 gaat appellante eraan voorbij dat er dan wel voor iedere toepassing een ander alternatief zou moeten zijn.
16. Tot slot voert appellante aan dat EPPO is geïnfiltreerd door de industrie, waardoor er sprake is van belangenverstrengeling. Op de zitting heeft appellante dit standpunt nader toegelicht met de stelling dat haar bezwaren niet zozeer zijn gericht tegen EPPO als organisatie, maar dat in de werkgroepen van EPPO het publieke belang ondersneeuwt doordat de industrie misbruik maakt van haar macht. Verweerder heeft onweersproken toegelicht dat de werkgroepen van EPPO bestaan uit onafhankelijke wetenschappers en voor publiek, waaronder ook appellante, zijn opengesteld. Bij de bijeenkomsten van de werkgroepen zijn vaak overkoepelende organisaties van de industrie aanwezig, maar de uiteindelijke beslissingen worden genomen door de deelnemende landen. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding om het standpunt van appellante te volgen, nog afgezien van de vraag waar dit toe had moeten leiden.
17. Het beroep is ongegrond.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
BIJLAGE
Voor de beoordeling van het beroep zijn de volgende overwegingen en bepalingen uit Verordening 1107/2009 van belang:
“[...]
(8) Deze verordening heeft tot doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen van de communautaire landbouw te vrijwaren. De bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals zwangere vrouwen, zuigelingen en kinderen verdient bijzondere aandacht. Het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast en deze verordening dient te waarborgen dat de industrie aantoont dat de stoffen of producten die worden geproduceerd of op de markt worden gebracht geen enkel schadelijk effect op de gezondheid van mens of dier hebben, noch enig onaanvaardbaar effect voor het milieu.
[...]
(19) Sommige werkzame stoffen met bepaalde eigenschappen moeten op het niveau van de Gemeenschap met het oog op eventuele vervanging worden geïnventariseerd. De lidstaten moeten gewasbeschermingsmiddelen die dergelijke werkzame stoffen bevatten, geregeld onderzoeken, met het oog op de vervanging ervan door gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die aanzienlijk minder of geen risicobeperkende maatregelen vergen of door alternatieve, niet-chemische landbouwpraktijken en gewasbeschermingsmethoden.
[...]
(35) Om een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en van het milieu te waarborgen, moeten gewasbeschermingsmiddelen op juiste wijze, overeenkomstig de toelating ervoor, worden gebruikt, met inachtneming van de beginselen van geïntegreerde gewasbescherming en, waar mogelijk, prioriteit voor niet-chemische en natuurlijke alternatieven.
[...]
Artikel 50 Vergelijkende evaluatie van gewasbeschermingsmiddelen die stoffen bevatten die in aanmerking komen om te worden vervangen
1. Lidstaten voeren een vergelijkende evaluatie uit wanneer zij een aanvraag evalueren voor de toelating van een gewasbeschermingsmiddel dat een werkzame stof bevat die is goedgekeurd als stof die in aanmerking komt om te worden vervangen. Lidstaten verlenen geen toelating voor dan wel beperken het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel dat een stof bevat die in aanmerking komt om te worden vervangen voor gebruik op een bepaald gewas wanneer uit de vergelijkende evaluatie, waarin de risico’s en de voordelen zoals in bijlage IV uiteengezet tegen elkaar worden afgewogen, blijkt dat:
a) er voor de in de aanvraag gespecificeerde gebruiksdoeleinden reeds een toegelaten gewasbeschermingsmiddel of een niet-chemische bestrijdings- of preventiemethode bestaat die aanzienlijk veiliger is voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu;
b) de vervanging door gewasbeschermingsmiddelen of niet-chemische bestrijdings- of preventiemethoden als bedoeld onder a) geen significante economische of praktische nadelen heeft;
c) de chemische diversiteit van de werkzame stoffen, indien van toepassing, of de methoden en praktijken op het gebied van gewasbescherming en plagenpreventie toereikend zijn om het risico dat resistentie bij het doelorganisme ontstaat, zo klein mogelijk te houden; en
d) rekening wordt gehouden met de gevolgen voor kleine toepassingen.
2. In afwijking van artikel 36, lid 2, kunnen de lidstaten, in uitzonderlijke gevallen, bij de beoordeling van een aanvraag tot toelating van een gewasbeschermingsmiddel dat geen voor vervanging in aanmerking komende stof of een werkzame stof met een laag risico bevat, ook de bepalingen van lid 1 van dit artikel toepassen wanneer er voor dezelfde vorm van gebruik een niet-chemische bestrijdings- of preventiemethode bestaat en deze in de betrokken lidstaat algemeen wordt toegepast.
3. In afwijking van lid 1 wordt een gewasbeschermingsmiddel dat een stof bevat die in aanmerking komt om te worden vervangen zonder vergelijkende evaluatie toegelaten wanneer dat noodzakelijk is om eerst door gebruik in de praktijk ervaring op te doen.
Dergelijke toelatingen worden eenmalig verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaar.
4. Voor gewasbeschermingsmiddelen die een stof bevatten die in aanmerking komt om te worden vervangen, voeren de lidstaten de in lid 1 bedoelde vergelijkende evaluatie regelmatig en uiterlijk bij de verlenging of de wijziging van de toelating uit.
Op basis van de resultaten van die vergelijkende evaluatie handhaaft de lidstaat de toelating, trekt hij haar in of wijzigt hij haar.
5. Wanneer een lidstaat besluit een toelating krachtens lid 4 in te trekken of te wijzigen, wordt die intrekking of wijziging van kracht drie jaar na het besluit van de lidstaat, of aan het einde van de goedkeuringsperiode voor de stof die in aanmerking komt om te worden vervangen, wanneer die periode eerder afloopt.
6. Tenzij anders aangegeven, zijn alle bepalingen die op grond van deze verordening betrekking hebben op toelatingen van toepassing.
[...]
BIJLAGE IV Vergelijkende evaluatie overeenkomstig artikel 50
1. Voorwaarden voor een vergelijkende evaluatie
Wanneer wordt overwogen een toelating voor een gewasbeschermingsmiddel ten voordele van een alternatief gewasbeschermingsmiddel of een niet-chemische bestrijdings- of preventiemethode, hierna „vervanging”, te weigeren of in te trekken, moet in het licht van de wetenschappelijke en technische kennis zijn aangetoond dat het alternatief een significant lager risico voor de gezondheid of het milieu inhoudt. Het alternatief wordt geëvalueerd om aan te tonen of het al dan niet met een vergelijkbaar effect op het doelorganisme kan worden gebruikt zonder significante economische en praktische nadelen voor de gebruiker.
Andere voorwaarden voor de weigering of de intrekking van een toelating:
a) vervanging vindt slechts plaats wanneer andere methoden of de chemische diversiteit van de werkzame stoffen toereikend zijn om het risico dat resistentie bij het doelorganisme ontstaat, zo klein mogelijk te houden;
b) vervanging vindt slechts plaats voor gewasbeschermingsmiddelen waarvan het gebruik een significant hoger risico voor de gezondheid van de mens of het milieu inhoudt; en
c) vervanging vindt slechts plaats nadat zo nodig de mogelijkheid is geboden om ervaring op te doen door gebruik in de praktijk, indien die ervaring niet reeds voorhanden is.
2. Significant verschil in risico
Een significant verschil in risico wordt door de bevoegde autoriteiten per geval vastgesteld. Er wordt rekening gehouden met de eigenschappen van de werkzame stof en het gewasbeschermingsmiddel en met de mogelijke blootstelling van verschillende bevolkingssubgroepen (professionele of niet-professionele gebruikers, omstanders, werknemers, bewoners, specifieke kwetsbare groepen of consumenten), direct of indirect via levensmiddelen, diervoeder, drinkwater of het milieu. Er wordt ook rekening gehouden met andere factoren zoals de striktheid van de opgelegde gebruiksbeperkingen en de voorgeschreven persoonlijke beschermingsmiddelen.
Voor het milieu wordt, wanneer zulks relevant is, een factor van minstens 10 voor de TER (verhouding toxiciteit/blootstellingsverhouding) van verschillende gewasbeschermingsmiddelen beschouwd als een significant verschil in risico.
3. Significante praktische of economische nadelen
Een significant praktisch of economisch nadeel voor de gebruiker wordt gedefinieerd als een belangrijke kwantificeerbare verslechtering van de werkwijzen of de bedrijfsactiviteit, waardoor het doelorganisme niet meer voldoende kan worden bestreden. Een dergelijke belangrijke verslechtering kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer er geen technische faciliteiten voor de aanwending van het alternatief beschikbaar zijn, of wanneer die economisch niet haalbaar zijn.
Wanneer uit een vergelijkende evaluatie blijkt dat een gebruiksbeperkingen/of een verbod voor een gewasbeschermingsmiddel een dergelijk nadeel kan inhouden, wordt daar tijdens het besluitvormingsproces rekening mee gehouden. Deze situatie moet worden gestaafd.
Bij een vergelijkende evaluatie moet rekening worden gehouden met kleine toepassingen.
[...]”