Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1994
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 25 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2011 hield zij 52 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 6 juni 2011 is appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 4] aangegaan voor een bedrag van € 740.000,-. Op 28 december 2011 heeft zij een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een bedrag van € 262.097,50. Uit deze overeenkomst volgt dat de werkzaamheden in februari 2012 zullen starten. Op 7 mei 2012 is aan appellante, op haar aanvraag van 25 augustus 2011, een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een ligboxenstal en het veranderen van de inrichting.
2.3
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 70 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.763 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 3.781 kg. Uit het I&R-systeem blijkt dat appellante op 2 juli 2015 twee runderen heeft afgevoerd en die waren in het primaire besluit ten onrechte niet meegenomen in de berekening.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt in beroep, uitgebreid onderbouwd, dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van Pro het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Appellante stelt verder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Appellante had al in 2011 het plan opgevat om een nieuwe stal te bouwen en te groeien naar een veebestand van 95 melkkoeien en 60 stuks jongvee en is daartoe onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Uitbreiding van het bedrijf was om verschillende redenen noodzakelijk: verouderde stalgebouwen, dierenwelzijnseisen, verduurzaming en toekomstbestendigheid. Zowel de voorgenomen groei als de beoogde veebezetting was bescheiden. In 2013 is de nieuwe stal opgeleverd en deels in gebruik genomen. Het plan was om direct na het vervallen van het melkquotum extra dieren aan te kopen en de stal volledig te vullen. Vanwege de ziekte van één van de maten moest de koop van de dieren geannuleerd worden, waardoor de veestapel op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil was. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante een rapport van Kobra accountants & adviseurs van 22 augustus 2018 overgelegd. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van appellante. Daarnaast ziet verweerder de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) over het hoofd. Er is sprake van een motiveringsgebrek.
4.3
Ter zitting heeft appellante een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan, onder verwijzing naar een besluit van verweerder van 28 december 2017 in een fosfaatreductiezaak waarin verweerder in de bezwaarfase zijn discretionaire bevoegdheid uit artikel 13 van Pro de Landbouwwet heeft toegepast. De betreffende melkveehouder had op 30 juni 2015 121 melkkoeien aangekocht in Duitsland, maar vanwege een hittegolf konden deze dieren pas na de peildatum 2 juli 2015 daadwerkelijk geleverd worden. Deze omstandigheid valt niet onder de knelgevallenregeling, maar omdat er sprake was van overmacht heeft verweerder toch besloten compensatie te bieden. Appellante stelt dat verweerder dat in haar geval ook had moeten doen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding. De keuze om pas vee aan te schaffen na de afschaffing van het melkquotum is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te blijven.
5.3
Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder er allereerst op gewezen dat appellante geen stukken heeft gelegd van de gestelde aankoop van vee en de annulering daarvan. Verder wijst verweerder erop dat het een ondernemerskeuze was om de aankoop te annuleren. Niet is gebleken dat het, ondanks de ziekte van één van de maten, niet mogelijk zou zijn geweest de dieren te verzorgen, al dan niet met hulp van buitenaf. Appellante had, anders dan de ondernemer die met de hittegolf te maken had, een andere keuze kunnen maken.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrecht voor 95 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee (de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 3.781 kg fosfaatrecht voor 70 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee (de situatie op 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
Daarbij is het volgende van belang. De vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 die appellante stelt te hebben verkregen, bevindt zich niet in het procesdossier. Daarom kan niet worden vastgesteld dat appellante op de peildatum beschikte over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. In beginsel bestaat er geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het EP als een melkveehouder vóór 2 juli 2015 heeft geïnvesteerd en toen nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen. Voor zover appellante wel op 2 juli 2015 beschikte over de benodigde vergunningen, geldt het volgende. Appellante heeft weliswaar relatief vroeg (in 2011) de eerste investeringen gedaan in de uitbreiding van haar bedrijf, maar heeft vervolgens besloten te wachten op de afschaffing van het melkquotum en daarna pas dieren aan te kopen om de nieuwe stal te vullen. Dat de voorgenomen groei van de veestapel op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerd was, is een gevolg van die ondernemersbeslissing waarvan appellante zelf het risico draagt. Voor zover ervan uit moet worden gegaan dat de geplande aankoop van melkvee geannuleerd moest worden vanwege de ziekte van één van de maten – er bevinden zich geen stukken van de aankoop en annulering in het procesdossier – moet dat ook worden gerekend tot het ondernemersrisico van appellante. Niet is gebleken dat de beoogde uitbreiding om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was. De argumenten die appellante hiervoor noemt – vervanging van verouderde bedrijfsbebouwing, dierenwelzijnseisen, duurzaamheid en toekomstbestendigheid – zijn allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemersbeslissingen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en als gevolg daarvan een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was. Vanaf 2009 zijn maatregelen aangekondigd in verband met de afschaffing van het melkquotum. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding op de manier zoals zij voor ogen had voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gelet op het voorgaande acht het College de uitbreidingsbeslissingen van appellante niet navolgbaar.
6.2.7
Voor zover appellante met de verwijzing naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) heeft willen betogen dat haar geval vergelijkbaar is met de situatie in die uitspraak, heeft zij dit op geen enkele manier onderbouwd, zodat ook daarom geen individuele en buitensporige last moet worden aangenomen.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
6.3
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Het College stelt vast dat de beoordeling van een knelgeval in de Regeling Fosfaatreductieplan een ander toetsingskader kent dan het stelsel van fosfaatrechten. De vergelijking met de betreffende beoordeling gaat om die reden mank. De situatie van appellante is overigens ook niet vergelijkbaar met die van de melkveehouder in het genoemde besluit. Appellante stelt de aankoop van het vee te hebben geannuleerd, terwijl de melkveehouder alleen de levering van de koeien een paar dagen heeft moeten uitstellen vanwege de hittegolf.
6.4
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.
mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.