Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1905
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2021 in de zaak tussen
stille maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 27 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 21 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Namens appellante is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft een melkveebedrijf. Op 1 april 2012 hield zij volgens de gecombineerde opgave 2012 op het bedrijf 107 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee.
2.2
Op 30 juli 2012 is aan appellante een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 110 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee. Op 30 juni 2015 heeft appellante een wijziging aangevraagd van de Nbw-vergunning. Deze gewijzigde Nbw-vergunning is op 17 december 2015 verleend en stelt appellante in staat om op het bedrijf 145 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee te houden.
2.3
Op 28 juni 2012 heeft appellante een perceel landbouwgrond geleverd gekregen tegen een aankoopprijs van € 1.115.000,-. Op 11 april 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een jongveestal en machineberging. Op 22 augustus 2013 heeft zij een aannemingsovereenkomst gesloten voor de nieuwbouw van de jongveestal voor een bedrag van € 107.835,-. En op 14 november 2013 heeft zij een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van in totaal € 270.000,- met het oog op onder meer de bouw van de jongveestal en uitbreiding van de werktuigenberging. Op 4 december 2013 heeft appellante nog een aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de werktuigenloods voor een bedrag van € 78.665,-. De bouw van stal is gestart op 24 september 2013 en afgerond in september 2014.
2.4
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op haar bedrijf 116 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.001 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last.
Zij wijst er op dat zij al in 2012 de eerste stappen heeft gezet om haar bedrijf op een verantwoorde, door de overheid gestimuleerde manier uit te breiden en te ontwikkelen. Appellante heeft investeringen gedaan gericht op een bedrijfsomvang van 145 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. In 2013 heeft zij een nieuwe jongveestal laten bouwen en zij is in september 2014, toen de stal klaar was, gestart met het inzetten van de groei van de veestapel door natuurlijke aanwas. Het was daarbij niet de bedoeling om meer koeien te houden of meer melk te produceren. Zij had juist oog voor de mestproblematiek en wilde daarvoor oplossingen creëren. Dat zij op de peildatum nog niet beschikte over een Nbw-vergunning voor de beoogde bedrijfsomvang kan haar niet worden verweten. Appellante geeft aan dat er lange tijd besprekingen hebben plaatsgevonden met de provincie over een overname van het bedrijf omdat haar bedrijf in de nabijheid ligt van een Natura 2000-gebied. Ook was er onzekerheid over de vraag of al dan niet sprake zou zijn van vernatting in het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Dat alles heeft ertoe geleid dat zij niet eerder dan juni 2015 een aanvraag voor een gewijzigde Nbw-vergunning heeft kunnen doen.
Het was voor haar onmogelijk om op de peildatum al op het beoogde aantal stuks vee te zitten. De toegekende fosfaatrechten, gebaseerd op de op de peildatum aanwezige dieren, maken het voor haar onmogelijk om de aan haar vergunde uitbreidingsruimte te benutten. Bovendien betekent het feit dat zij in 2015 niet grondgebonden was, dat de generieke korting van 8,3 % is toegepast wat tot een nog lager aantal toegekende fosfaatrechten leidt. De financiële verplichtingen die zij is aangegaan kan zij daardoor niet of alleen met moeite nakomen. Het rendement van de gepleegde investeringen ten aanzien van de uitbreidingen komt fors onder druk te staan en deze investeringen kunnen door appellante niet meer worden terugverdiend nu zij de vergunde en gefinancierde uitbreiding niet daadwerkelijk kan realiseren. De continuïteit van de onderneming is daardoor in gevaar. Ter onderbouwing van haar betoog heeft zij een deskundigenrapport overgelegd van Flynth adviseurs en accountants van 20 april 2018. Daaruit blijkt volgens appellante dat met de toegekende fosfaatrechten sprake is van een negatieve liquiditeitsmutatie van € 10.500,- die zich verder zal voortzetten. Het bijkopen van fosfaatrechten is voor appellante geen optie. De bedrijfseconomische noodzaak vloeit volgens appellante uit dit geheel voort.
4.2
Appellante voert aan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Niet blijkt dat verweerder daarmee rekening heeft gehouden, alsmede met het gegeven dat, gelet op deze omstandigheden, appellante niet kan worden aangemerkt als een reguliere uitbreider. Het bestreden besluit is daarom volgens appellante onvoldoende gemotiveerd.
4.3
Appellante heeft op de zitting verzocht om vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er op dat er geen documenten zijn overgelegd die de genoemde gesprekken met de provincie onderbouwen. Daarnaast blijkt volgens verweerder niet dat appellante tot juni 2015 geen handelingen verrichtte, nu zij in 2013 en 2014 een jongveestal heeft gebouwd en een werktuigenloods heeft uitgebreid. Verweerder stelt dan ook dat de keuze van appellante om in juni 2015 de Nbw-vergunning aan te vragen binnen haar invloedssfeer lag. Ook de keuze om met natuurlijke aanwas te groeien is volgens verweerder een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te komen. De situatie van appellante, waarbij sprake is van een (forse) uitbreiding, is volgens verweerder niet individueel afwijkend van de situatie van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Dat appellante stelt dat zij niet wilde groeien doet daar volgens verweerder niets aan af nu de handelingen van appellante wel waren gericht op het houden van meer koeien.
Verweerder benadrukt dat op het moment dat appellante met haar uitbreidingsplannen begon, het fosfaatrechtstelsel voorzienbaar was. Hiermee heeft appellante een groot risico genomen. Niet is verder gebleken of en zo ja waarom, een uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. En aangezien de Nbw-vergunning pas is verleend op 17 december 2015, is appellante met het doen van de investeringen voor deze dieraantallen, op het verkrijgen van deze vergunning vooruitgelopen.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Voor alle melkveehouders geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 3 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 20 april 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 145 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.001 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (116 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel (stevig) financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
Daarvoor is van belang dat de Nbw-vergunning die appellante in staat stelt om het aantal dieren te houden waarop zij haar investeringen heeft gebaseerd (145 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee) op 30 juni 2015 is aangevraagd en pas na de peildatum, op 17 december 2015, is verleend. Op de peildatum kon appellante op grond van aan haar verleende vergunningen namelijk een veestapel met een omvang van 110 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee houden, overigens minder dan waarvoor appellante fosfaatrechten heeft toegekend gekregen (116 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee). Vast staat dan ook dat appellante daarom op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over alle voor de uitbreiding vereiste vergunningen.
In een geval zoals dat van appellante, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van investeringsbeslissingen, is in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer er zeer aanzienlijke financiële consequenties zouden kunnen voortvloeien uit het thans geldende stelsel. Zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7. Het tijdig verkrijgen van de benodigde vergunningen behoort tot de verantwoordelijkheid van de ondernemer en vertragingen in het vergunningsverleningsproces zijn voor zijn risico.
Dat in dit geval sprake is van een overmachtssituatie is niet gebleken. Appellante heeft betoogd dat de reden voor de late aanvraag van de Nbw-vergunning is gelegen in gesprekken die appellante met de provincie heeft gevoerd over mogelijke bedrijfsverplaatsing en de onduidelijkheid over de vernattingsmaatregelen in het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Appelante heeft dit echter niet nader onderbouwd. Het College ziet geen aanleiding om in dit geval van het hierboven geformuleerde uitgangspunt af te wijken.
Aan een beoordeling van de bedrijfseconomische noodzaak van de investeringen komt het College gelet op het voorgaande niet toe.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.9
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
6.4.1
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade vanwege het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overweegt het College het volgende. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het uitgangspunt voor de vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal aantal maanden van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.4.2
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. De redelijke termijn is op 13 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 14 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,-.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
7.2
Het verzoek om immateriële schadevergoeding zal worden toegewezen. Aanleiding bestaat verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.500,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen