Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1704
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. Melkveehouderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante geldsommen opgelegd van € 13.416,00 (periode 1), € 13.618,00 (periode 2),
€ 15.101,00 (periode 3), € 19.022,00 (periode 4) en € 17.424,00 (periode 5).
€ 15.101,00 (periode 3), € 19.022,00 (periode 4) en € 17.424,00 (periode 5).
Bij besluit van 2 oktober 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2021. Namens appellante heeft [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft eveneens via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
1. Ter zitting heeft appellante het College gevraagd te wachten met het doen van een uitspraak totdat de staatsraad advocaat-generaal de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gestelde vragen over de rechterlijke toetsing van de evenredigheid heeft beantwoord. Het College geeft geen gevolg aan dit verzoek. Het College overweegt hierover dat in fosfaatreductiezaken wettelijke mogelijkheden bestaan die kunnen worden gebruikt om onevenredig nadeel te voorkomen of te herstellen en dat de jurisprudentie hierover intussen voldoende is uitgekristalliseerd. Het College wijst op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
Inleiding
2. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
3. Verweerder heeft appellante over de perioden 1 tot en met 5 hoge geldsommen opgelegd. Appellante is het daar niet mee eens en is daarom in beroep gekomen.
4. Ter zitting is duidelijk geworden dat het geschil zich thans toespitst op de door appellante gestelde individuele en buitensporige last en dat hetgeen overigens naar voren is gebracht niet meer hoeft te worden besproken.
Individuele en buitensporige last
Individuele en buitensporige last
5. Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat toepassing van de Regeling in haar geval tot een individuele en buitensporige last leidt. Volgens appellante brengt de Regeling de continuïteit van haar bedrijf in gevaar, nu de Regeling een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van de onderneming. Zij wijst erop dat zij is gebonden aan gedane ontwikkelingsinvesteringen die onomkeerbaar en noodzakelijk zijn. Volgens appellante is hierbij sprake van bijzondere omstandigheden, nu zij in 2011 – samen met een andere melkveehouder – een innovatief stalsysteem heeft ontwikkeld: een vrijloopstal met een lage emissie. Hiervoor is haar de proefstalstatus toegekend en heeft zij subsidie ontvangen. Omdat emissie in een vrijloopstal (ook volgens de voorwaarden van de proefstalbeschikking) moet worden gemeten met een 100%-bezetting en om het nieuwe systeem te financieren was zij genoodzaakt uit te breiden, aldus appellante. Zij wijst er verder op dat haar aanpak volledig paste binnen het overheidsbeleid en door de overheid werd ondersteund. Haar stalsysteem heeft een prijs gewonnen en haar systeem is in de politiek gebruikt als voorbeeld voor de toekomst, aldus appellante. Verder geeft appellante aan dat zij tijdig over alle benodigde vergunningen beschikte en dat zij al in 2011 verplichtingen is aangegaan. Tot slot merkt appellante op dat weliswaar geen sprake is van een knelgeval, maar wel van bijzondere omstandigheden: zij heeft in 2015 hinder ondervonden van een BVD-besmetting en een verbouwing. Volgens appellante is het bestreden besluit dan ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
5.1.
Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
De bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last rust op appellante (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
De bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last rust op appellante (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
5.2.
Op 20 december 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning voor een vrijloopstal verleend. Bij besluit van 19 juni 2015 is aan haar op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning verleend voor de uitbreiding/wijziging van haar bedrijf. Appellante heeft verschillende facturen en een overeenkomst overgelegd die betrekking hebben op de aanpassing van haar bedrijf, alsmede een akte van geldlening die is opgemaakt en getekend op 25 april 2014. Appellante stelt dat de bouw van de vrijloopstal op 15 januari 2015 is voltooid en dat deze op de peildatum nog niet helemaal was gevuld.
Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding. Verder heeft appellante niet met stukken onderbouwd dat de uitbreiding noodzakelijk was. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen niet navolgbaar.
Het College begrijpt dat het voor appellante frustrerend is om enerzijds van overheidswege complimenten te krijgen voor haar initiatief om tot een innovatieve stal te komen, en anderzijds geconfronteerd te worden met een fors bedrag aan geldsommen, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de omstandigheid dat appellante een nieuw innovatief stalsysteem wilde realiseren en dat haar in dat kader de proefstalstatus is toegekend los moet worden gezien van het besluit tot uitbreiding. Dat in het proefstalbesluit staat dat metingen moeten plaatsvinden in een volledig bezette stal maakt dit niet anders. Daarbij weegt mee dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat met het proefstalbesluit en de subsidieverlening niet is beoogd om uitbreiding te stimuleren of mogelijk te maken. Voor zover appellante betoogt dat zij de proefstal financieel slechts rond kon krijgen door uit te breiden, wat daar ook van zij, doet dit er niet aan af dat het besluit tot uitbreiding een ondernemerskeuze is en dat deze keuze – zoals hiervoor is overwogen – niet navolgbaar is.
Het College wil, op basis van de door appellante overgelegde stukken wel aannemen dat zij financieel wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat zij geen inzicht heeft gegeven in haar financiële positie en dat uit de door haar overgelegde stukken niet blijkt dat continuïteit van haar bedrijf in gevaar is.
Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding. Verder heeft appellante niet met stukken onderbouwd dat de uitbreiding noodzakelijk was. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen niet navolgbaar.
Het College begrijpt dat het voor appellante frustrerend is om enerzijds van overheidswege complimenten te krijgen voor haar initiatief om tot een innovatieve stal te komen, en anderzijds geconfronteerd te worden met een fors bedrag aan geldsommen, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de omstandigheid dat appellante een nieuw innovatief stalsysteem wilde realiseren en dat haar in dat kader de proefstalstatus is toegekend los moet worden gezien van het besluit tot uitbreiding. Dat in het proefstalbesluit staat dat metingen moeten plaatsvinden in een volledig bezette stal maakt dit niet anders. Daarbij weegt mee dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat met het proefstalbesluit en de subsidieverlening niet is beoogd om uitbreiding te stimuleren of mogelijk te maken. Voor zover appellante betoogt dat zij de proefstal financieel slechts rond kon krijgen door uit te breiden, wat daar ook van zij, doet dit er niet aan af dat het besluit tot uitbreiding een ondernemerskeuze is en dat deze keuze – zoals hiervoor is overwogen – niet navolgbaar is.
Het College wil, op basis van de door appellante overgelegde stukken wel aannemen dat zij financieel wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat zij geen inzicht heeft gegeven in haar financiële positie en dat uit de door haar overgelegde stukken niet blijkt dat continuïteit van haar bedrijf in gevaar is.
5.3.
Gelet op het voorgaande heeft appellante met de door haar in de onderhavige procedure ingebrachte stukken wat betreft de fosfaatreductie niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last en dat verweerder haar eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het EP. De BVD-besmetting en de verbouwing geven in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen over de navolgbaarheid en de continuïteit op zichzelf noch in samenhang met de overige door appellante naar voren gebrachte omstandigheden grond voor een ander oordeel.
5.4.
Het bestreden besluit is op dit punt voldoende gemotiveerd en van een onzorgvuldige totstandkoming is niet gebleken.
5.5.
Deze beroepsgrond faalt.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. B. van Dokkum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
23 maart 2021.
23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.