Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2767
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen
VOF [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J.C.M. Damming),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017 en 9 december 2017 (de primaire besluiten 1) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 2.104,- voor periode 1, € 6.989,- voor periode 2 en € 11,- voor periode 3.
Bij besluit van 16 december 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 16.853,- voor periode 4 en de opgelegde heffing voor periode 3 herzien naar € 25,-.
Bij besluit van 27 januari 2018 (het primaire besluit 3) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 17.059,- voor periode 5.
Bij besluit van 18 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door appellante tegen de primaire besluiten 1, 2 en 3 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2020. Namens appellante heeft [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na de zitting is het onderzoek heropend om nadere inlichtingen van verweerder te ontvangen. Appellante heeft vervolgens gereageerd op het nadere stuk van verweerder.
Partijen hebben afgezien van een nadere behandeling ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Afvoer van jongvee (runderen van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder die niet hebben gekalfd) telt alleen mee als reductie, als naar verhouding een gelijk aantal koeien dat heeft afgekalfd wordt afgevoerd. Wanneer de verhouding jongvee en koeien die hebben afgekalfd verandert als gevolg van een beperktere hoeveelheid jongvee op het bedrijf, zal bij het berekenen van het maandgemiddelde (in GVE) worden uitgegaan van het zogenoemde jongveegetal en niet van het daadwerkelijk aantal aanwezige jongvee. Het jongveegetal wordt berekend door het op het bedrijf op 28 april 2017 aanwezige jongvee (in GVE) te delen door het op die datum aanwezige aantal koeien dat ten minste eenmaal heeft gekalfd.
Feiten en standpunt van verweerder
3. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Verweerder heeft aan appellante heffingen opgelegd van in totaal € 43.030,-. Bij de berekening hiervan heeft verweerder vanaf periode 4 het jongveegetal toegepast. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat appellante op 6 september 2017 16 runderen heeft afgevoerd naar twee bedrijven, die geen erkend verzamelcentrum of een door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) goedgekeurde inrichting zijn en om die reden niet kan worden aangenomen dat deze runderen zijn geëxporteerd. Dit betekent dat het jongveegetal terecht is geactiveerd. Dat appellante voornemens was de runderen te exporteren maakt dit volgens verweerder niet anders.
Beroep
4. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte het jongveegetal heeft toegepast. Appellante bestrijdt allereerst het standpunt van verweerder dat de betreffende runderen niet zijn geëxporteerd. Appellante voert voorts aan dat zij feitelijk aan de Regeling heeft voldaan door op de gebruikelijke wijze jongvee af te voeren. Op grond van de Regeling was het voor haar niet kenbaar dat zij bij het exporteren van jongvee extra maatregelen diende te treffen. Doordat de veehandelaar buiten haar zicht en invloedsfeer en zonder waarschuwing vanuit de registratiesystemen en de overheid de hieromtrent gemaakte afspraken niet is nagekomen wordt zij met hoge geldsommen geconfronteerd. Nu appellante het oogmerk had om de betreffende runderen te exporteren en zij bij de afvoer van deze runderen op de gebruikelijke wijze heeft gehandeld, mocht zij ervan uitgaan dat zij aan de Regeling voldeed. De toepassing van het jongveegetal is gelet op het voorgaande in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP), het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De gestelde onevenredigheid had volgens appellante moeten leiden tot toepassing van de hardheidclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
4.1.
In de artikelen 4 en 6 van de Regeling is een uitzondering op de toepassing van het jongveegetal opgenomen, die erop neerkomt dat bij de berekening van de heffingen geen toepassing wordt gegeven aan het jongveegetal indien op of na 1 juni 2017 vrouwelijke runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, worden afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. Onder export wordt volgens de toelichting bij de wijziging van de Regeling van 1 juni 2017 (Stcrt. 2017, 31051, p. 6) verstaan: export naar een derde land en uitvoer naar lidstaten van de Europese Unie. “Het voorgaande betekent dat wanneer de houder runderen van ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd (in verband met quarantaine) heeft geplaatst op een erkend verzamelcentrum of in een door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit goedgekeurde inrichting (als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onderdeel a van de Regeling), die runderen voor de toepassing van de artikelen 4, 6 en 9 van de Regeling ook worden aangemerkt als geëxporteerd”, aldus de toelichting. Verweerder heeft in het nadere stuk toegelicht dat de runderen dus niet feitelijk hoeven te zijn geëxporteerd in 2017, maar dan wel in 2017 naar een dergelijk(e) verzamelcentrum of inrichting moeten zijn gebracht. Het College heeft al eerder geoordeeld dat dit uitgangspunt niet onredelijk is (zie de uitspraak van 29 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:660, onder 5.3). Het had voor appellante ruim voor periode 4 duidelijk kunnen en moeten zijn aan welke eisen zij diende te voldoen bij de afvoer voor export van vrouwelijke runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd. Gelet hierop is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geen sprake.
4.2.
Volgens het I&R-systeem heeft appellante op 6 september 2017 16 runderen ouder dan 35 dagen afgevoerd naar twee Nederlandse melkveebedrijven. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:448), kan de registratie in het I&R systeem over het algemeen voor juist worden gehouden waar het gaat om de vraag wie de dieren houdt. Dat laat onverlet dat in voorkomende gevallen door de melkveehouder aan de hand van voldoende tegenbewijs aangetoond kan worden dat de registratie in het I&R systeem niet de werkelijke situatie weergeeft. In dat geval dient van de aangetoonde, werkelijke situatie te worden uitgegaan. Het College is van oordeel dat appellante er met de overgelegde stukken niet in is geslaagd aan te tonen dat de I&R‑registratie in dit geval niet de werkelijke situatie weergeeft. Verweerder heeft derhalve terecht de in het I&R-systeem opgenomen gegevens als uitgangspunt genomen bij de beoordeling of de betreffende runderen zijn geëxporteerd.
4.3.
Aangezien uit de in het I&R-systeem opgegeven gegevens volgt dat de betreffende runderen niet in 2017 zijn geëxporteerd en evenmin in 2017 naar een verzamelplaats of inrichting voor export in de zin van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling zijn gebracht, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat met de afvoer van deze runderen naar andere melkveehouders het jongveegetal is geactiveerd. Gelet hierop heeft verweerder het jongveegetal terecht toegepast bij de berekening van de geldsommen over de periodes 4 en 5. Dat de veehandelaar, naar appellante stelt, in afwijking van de daarover gemaakte afspraken de runderen niet naar een verzamelplaats of inrichting voor export maar naar een andere melkveehouder heeft gebracht, komt voor rekening van appellante (vergelijk de uitspraak van 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:874, onder 4).
4.4.
Uit de toelichting bij de invoering van het jongveegetal (Strct. 2017, nr. 25177 en Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 202 volgt dat het jongveegetal in de Regeling is geïntroduceerd om te voorkomen dat reductie van de veestapel plaatsvindt of in stand wordt gehouden door alleen of relatief veel jongvee van het bedrijf af te voeren. Het betrekken van het jongveegetal bij de berekeningen heeft als doel dat het te veel afgevoerde jongvee, bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, alsnog wordt meegeteld op het bedrijf. Daarmee wordt geborgd dat de Regeling resulteert in daadwerkelijke reductie van de fosfaatproductie door de melkveestapel.
4.5.
Toepassing van het jongveegetal is in dit geval, gelet op het doel daarvan, niet onevenredig. Daarbij acht het College tevens van belang dat het de verantwoordelijkheid van de melkveehouders is om op de hoogte te zijn van de Regeling en de wijzigingen hiervan en het voor appellante voorzienbaar was wat zij moest doen om ongewenste hoge geldsommen in periode 4 en 5 te voorkomen.
4.6.
Gelet op het voorgaande, is het College van oordeel dat de opgelegde heffingen over perioden 4 en 5 geen individuele en buitensporige last vormen of anderszins onevenredig zijn. Van strijd met artikel 1 van het EP is geen sprake. Verweerder heeft daarom evenmin aanleiding hoeven zien om de opgelegde heffingen met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, te matigen.
4.7.
Deze beroepsgrond faalt.
Overschrijding redelijke termijn
5. Appellante heeft ter zitting een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet‑punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
6. Verweerder heeft het bezwaarschrift voor de perioden 1 tot en met 4 ontvangen op 12 januari 2018 en het bezwaarschrift voor periode 5 ontvangen op 2 februari 2018. Uit de door partijen gemaakte afspraken over de opschorting van de besluitvorming valt af te leiden dat de periode van 21 augustus 2018 tot 27 september 2018 bij het berekenen van de overschrijding van de redelijke termijn buiten beschouwing dient te worden gelaten. Uitgaande van de data van ontvangst van de bezwaarschriften is op het moment van het doen van deze uitspraak de tweejaartermijn met ruim een jaar overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade.
7. De behandeling van de bezwaren heeft meer dan zes maanden in beslag genomen. In totaal heeft de behandeling 8 maanden geduurd. De behandeling van het beroep is aangevangen op 21 november 2018 en heeft met het doen van deze uitspraak meer dan 2 jaar en 3 maanden in beslag genomen. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding komt na afronden een periode van 2 maanden voor rekening van verweerder en van 10 maanden voor rekening van de Staat. De toe te kennen immateriële schadevergoeding wordt als gevolg daarvan voor 2/12 toegerekend aan verweerder en voor 10/12 aan de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van € 250,- en de Staat veroordelen tot betaling van € 1.250,- aan immateriële schade.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 250,- te betalen;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.250,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.