Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1741
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] ,
[naam 2] en [naam 3], te [plaats 1] en
[naam 4], te [plaats 2] ,
appellanten
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
Bij besluit van 26 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellanten exploiteren sinds 1 januari 2014 een melkveehouderij. Voordien werd de melkveehouderij geëxploiteerd door [naam 2] , vennoot van V.O.F. [naam 1] . Uit de gecombineerde opgave 2012 blijkt dat [naam 2] op 1 april 2012 op het bedrijf 52 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee hield.
2.2
In 2013 is besloten om uit te breiden naar een omvang van 156 melk- en kalfkoeien en – voor zover uit het dossier is op te maken – in ieder geval 96 stuks jongvee. Daartoe zijn twee locaties samengevoegd en is een nieuwe ligboxenstal gebouwd. Eind 2014 is gestart met de bouw van de stal en in februari 2015 is deze in gebruik genomen.
2.3
Op de peildatum, 2 juli 2015, hielden appellanten op het bedrijf 111 melk- en kalfkoeien en 93 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 5.696 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellanten stellen ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenselsel ter discussie. Niet is volgens appellanten gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er volgens appellanten in hun geval evident sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten hebben in een vroegtijdig stadium de beslissing tot uitbreiding van hun bedrijf genomen en zijn vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op groei naar een veestapel met een omvang van 156 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee. Ook beschikten zij tijdig over alle benodigde overheidstoestemmingen. De veestapel van appellanten was echter op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil.
Appellanten benadrukken dat deze uitbreiding noodzakelijk was met oog op vervanging van de bestaande verouderde bedrijfsbebouwing, om voldoende beschikbare stalruimte te realiseren, met oog op dierenwelzijnseisen, verbetering van de arbeidsefficiency, toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten. Dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellanten een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit en voor hen een disproportionele last oplevert blijkt volgens appellanten uit de door hen overgelegde financiële rapportage van Alfa Accountants en Adviseurs van 10 september 2018. Verweerder heeft volgens appellanten ten onrechte niet erkend dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden.
Verweerder is voorts in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de samenvoeging en duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder doen zich in het geval van appellanten geen bijzondere omstandigheden voor. De keuze om een nieuwe ligboxenstal te bouwen hing samen met de keuze om het bedrijf uit te breiden en de wens om meer melkvee te houden. Verweerder wijst er op dat meer melkveehouders dit hebben gedaan en dat dat op zichzelf geen bijzondere omstandigheid is. Verweerder vindt verder van belang dat appellanten in 2014, in het zicht van de afschaffing van het melkquotum onomkeerbare financiële verplichtingen zijn aangegaan. Ondanks de naderende productiebeperkende maatregelen zijn appellanten echter vast blijven houden aan de geplande groei. De beslissing om niettemin te investeren is volgens verweerder, gelet daarop, niet navolgbaar. De gevolgen van deze beslissing komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellanten. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken.
Verweerder wijst er voorts op dat appellanten met hun plan uit te breiden van 52 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee in 2012 naar 156 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee, een aanzienlijke schaalvergroting voor ogen hadden. Een deel van deze uitbreiding was op de peildatum al gerealiseerd en daarvoor zijn ook fosfaatrechten toegekend.
Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende in gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellanten betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval plan 2 van het rapport van Alfa Accountants en Adviseurs van 10 september 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op 2.432 kg fosfaatrechten (de gewenste hoeveelheid fosfaatrechten gebaseerd op gedane investeringen zoals blijkt uit de financiële rapportage 8.128 kg, verminderd met de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten 5.696 kg).
Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellanten in 2014 hebben geïnvesteerd in een aanzienlijke uitbreiding van de veestapel (bijna een verdriedubbeling). Er kan niet worden vastgesteld dat appellanten beschikten over de voor deze uitbreiding benodigde vergunningen, aangezien zich in het procesdossier geen stukken bevinden waaruit dat blijkt. Nog daargelaten dat uit de jurisprudentie van het College volgt dat in geval van het ontbreken van de benodigde vergunningen in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele buitensporige last is, acht het College de investeringsbeslissingen mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (en waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld), niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat investering in een omvangrijke (duurzame) uitbreiding als deze desondanks bedrijfseconomisch noodzakelijk was volgt het College niet. De argumenten die appellanten hiervoor noemen - vervanging van de bestaande verouderde bedrijfsbebouwing, het realiseren van voldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, verbetering van de arbeidsefficiency, toekomstbestendigheid en verbetering van de bedrijfsresultaten – betreffen allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van de investeringen is het College dan ook niet gebleken. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen