ECLI:NL:CBB:2020:901

• Datum uitspraak: 1 december 2020
• Publicatiedatum: 30 november 2020
• Zaaknummer: 19/185
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: I.M. Ludwig
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beroep tegen fosfaatrechtenstelsel en knelgevallenregeling in de landbouw

In deze zaak heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven op 1 december 2020 uitspraak gedaan in een geschil tussen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en een melkveehouder. De melkveehouder, die een beroep deed op de knelgevallenregeling, stelde dat het fosfaatrechtenstelsel hem een individuele en buitensporige last oplegt. Het College oordeelde dat de beroepsgrond van de appellant, dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel, niet slaagde. De appellant had niet aangetoond dat hij voldeed aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling, omdat de 5%-drempel niet werd gehaald. Het College benadrukte dat stagnatie in de beoogde groei door buitengewone omstandigheden niet kan worden gecompenseerd. De appellant had niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een buitensporige last op hem legde, en de investeringen die hij had gedaan, waren niet voldoende om aan te tonen dat hij recht had op compensatie. Het College vernietigde het bestreden besluit, stelde het fosfaatrecht vast op 13.435 kg en veroordeelde de minister tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/185

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen

[naam 1] ,
handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Kuiper).

Procesverloop

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.

Op 28 februari 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.

Bij besluit van 7 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2010. Partijen zijn met voorafgaand bericht niet verschenen.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2.

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, voor zover hier van belang, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen of ziekte (5% drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

1.3.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2. Appellant exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . Hij heeft op 20 november 2009 ruim 30 hectare grond aangekocht. In 2011 hield hij 182 stuks melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee. Appellant heeft in 2012 een nieuwe stal gebouwd. Op 24 november 2014 is aan hem een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Op basis van deze vergunning mag appellant 428 melkkoeien en 62 stuks jongvee houden.

Besluiten van verweerder

3.1.

Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 13.319 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 263 melkkoeien en 206 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.

3.2.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden (ziekte van de ondernemer en diergezondheidsproblemen) en uitgaande van de door appellant voorgestelde alternatieve peildatum 1 september 2014, het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard omdat niet aan de 5% drempel is voldaan.

Beroepsgronden

4.1.

Appellant meent dat is voldaan aan de voorwaarden voor het ophogen van het aantal fosfaatrechten. Er was op 2 juli 2015 sprake van feitelijk (en dus niet fictief) reeds ingezette groei en een reeds aanwezige stalcapaciteit voor 350 melkkoeien en 210 stuks jongvee. De investeringen hiervoor - onder meer de bouw van een nieuwe melkveestal - dateren van ver voor de peildatum van 2 juli 2015. Onder die omstandigheden en gelet op de volgens appellant te hanteren interpretatie van de wettekst, moet hij worden aangemerkt als knelgeval en worden gecompenseerd. Verder is van belang dat appellant al in 2013 het aanhouden van jongvee in gang heeft gezet. Sinds 2014 is hij echter in een echtscheiding verwikkeld geraakt en nam hij een groot gedeelte van de opvoeding van twee jonge kinderen op zich. Dit leidde bij hem tot gezondheidsklachten als gevolg van stress. Daardoor was de aandacht voor het bedrijf niet wat het had moeten zijn. Dit leidde weer tot gezondheidsklachten bij de dieren en meer uitval. De melkproductie heeft ook onder druk gestaan, evenals de bedrijfsresultaten. Het groeiplan dat hij had heeft daardoor één tot anderhalf jaar vertraging opgelopen. Appellant zou zonder de bijzondere omstandigheden op de peildatum 2 juli 2015 302,3 stuks melkkoeien hebben gehad, 96,6 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 140,3 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Voorts is al in 2012 gekozen voor een beperkte groei van de veestapel in overeenstemming met de destijds geldende wet- en regelgeving. In dat verband is (op 6 augustus 2012) geïnvesteerd in een mestscheider en (in januari 2010) in de aankoop van landbouwgrond. Op het moment van de investeringen in 2012 was niet voorzienbaar dat hem later een peildatum van 2 juli 2015 zou worden tegengeworpen.

4.2

Appellant heeft - samengevat - aangevoerd dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betoogt appellant dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert. Voorts was het fosfaatrechtenstelsel voor hem niet voorzienbaar en leidt dit tot een individuele en buitensporige last. Appellant verwijst naar de door hem in dat kader overgelegde stukken, waaronder - naast overeenkomsten van aanneming van werk en van koop van (onder meer) een stalinrichting alsmede facturen en medische gegevens - een Schadeberekening fosfaatrechtenstelsel van Smolders AGRO Advies van 21 juni 2018.

Standpunt van verweerder

5.1

Verweerder merkt in het verweerschrift op dat bij de vaststelling van appellants fosfaatrecht ten onrechte geen rekening is gehouden met een drietal door appellant op 2 juli 2015 afgevoerde melkkoeien. Hij verzoekt het College dan ook om het beroep om die reden gegrond te verklaren, zelf in de zaak te voorzien en het fosfaatrecht vast te stellen op 13.435 kg.

5.2.

Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden van appellant afgewezen omdat de 5% drempel niet is gehaald. Verweerder heeft, uitgaande van de door appellant opgegeven alternatieve peildatum 1 september 2014, berekend dat appellant in de initiële beschikking zelfs meer fosfaatrechten zijn toegekend dan op basis van melding bijzondere omstandigheden het geval zou zijn geweest en dat derhalve geen sprake is van een afname van het reguliere fosfaatrecht van meer dan 5%.

5.3.

Verder voldoet het fosfaatrechtenstelsel volgens verweerder aan de eisen van de Nitraatrichtlijn en is geen sprake van ongeoorloofde staatssteun. Ook volgt verweerder appellant niet in in zijn standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Op het moment dat appellant ervoor koos om uit te breiden (2012) kwam het einde van het melkqotum steeds dichterbij en waren nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar. Dat appellant niet voldoet aan de knelgevallenregeling is onvoldoende om voor compensatie op grond van artikel 1 van het EP in aanmerking te komen. Verder acht verweerder van belang dat appellant de voor 2 juli 2015 beoogde uitbreiding (groten)deels heeft gerealiseerd. De door appellant genoemde investeringen in landbouwgrond zijn volgens verweerder niet onomkeerbaar en behoren niet meegenomen te worden in de beoordeling of er sprake is van een individuele en buitensporige last. Deze grond behoudt immers zijn waarde en kan indien nodig te gelde worden gemaakt en aldus de individuele last beperken. Verder is van belang dat appellant op 30 november 2019 fosfaatrechten heeft gekocht. Van een gebrekkige motivering van het bestreden besluit is volgens verweerder, mede gelet op de aanvulling daarop in het verweerschrift, evenmin sprake.

Beoordeling

Knelgevallenregeling

6.1

Het College stelt vast dat het beroep op de knelgevallenregeling verband houdt met ziekte van de ondernemer en (als gevolg daarvan ook) diergezondheidsproblemen. Appellant stelt - samengevat - dat hij al in 2012 daadwerkelijk had ingezet op een beperkte groei van het bedrijf en dat deze groei (uitsluitend) is gestagneerd als gevolg van de eerder genoemde bijzondere omstandigheden. Het is volgens appellant met deze gestagneerde groei dat verweerder in dezen rekening moet houden.

6.2

Het College heeft al meermalen geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) en van 19 november 2019 (ECLI:NL: CBB:2019:588)) dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling stagnatie in de beoogde groei ten gevolge van buitengewone omstandigheden niet kan worden gecompenseerd. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Dit is in het geval van appellant niet anders. Dit betekent dat verweerder, zoals hij ook heeft gedaan, moet kijken naar de situatie op het bedrijf op de alternatieve peildatum, zijnde een datum gelegen voor het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid (in casu 1 september 2014) en deze moet vergelijken met de gegevens van 2 juli 2015. De uitkomst daarvan, die door appellant niet is betwist, is dat de 5% drempel niet wordt gehaald. De beroepsgrond faalt dan ook.

Artikel 1 van het EP

7.1

Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met de Nitraatrichtlijn faalt. Het College wijst in dit verband op zijn vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:219. Ook de stelling van appellant dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun slaagt niet. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619) en 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:191), heeft de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft zij geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied.

7.2

Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hemlegt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

7.3.1

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).

7.3.2

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

7.3.3

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).

7.3.4

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent.

7.3.5

Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 7.3.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten benodigd voor 350 melkkoeien en 210 stuks jongvee (zijnde de stalcapaciteit) en het aantal uiteindelijk berekende fosfaatrechten, zijnde 13.435 kg (266 melk- en kalfkoeien en 206 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.

7.3.6

Appellant beoogde een forse uitbreiding van de omvang van de veestapel van (in 2011) 182 stuks melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee naar 350 melkkoeien en 210 stuks jongvee. Hij heeft hiertoe geïnvesteerd in met name de nieuwbouw van een stal. Niet is gesteld of gebleken dat daarvoor een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen waren. Gezien het tijdstip waarop de investeringen in de stal zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de aankondiging van de afschaffing van het melkquotum in 2007 en de maatregelen die in verband met die afschaffing vanaf 2009 waren te verwachten, zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet navolgbaar. Het had immers voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013, ruim voor de verlening van de Nbw-vergunning, is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de door appellant beoogde uitbreiding van de veestapel als gevolg van ziekte en diergezondheidsproblemen is gestagneerd, maakt dat niet anders. Deze stagnatie valt onder het ondernemersrisico en leidt het College niet tot het oordeel dat er in dit geval sprake is van een door het fosfaatrechtenstelsel veroorzaakte individuele en buitensporige last.

7.3.7

De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.

Slotsom

8.1.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwegen onder 5.1 is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het aantal fosfaatrechten wordt vastgesteld op 13.435 kg. Appellant heeft tegen de daaraan door verweerder in het verweerschrift ten grondslag gelegde berekening geen beroepsgrond aangevoerd.

8.2

Omdat het College het beroep tegen bestreden besluit gegrond verklaart, bepaalt het College dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

8.3

Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het deelnemen aan de telefonische hoorzitting en 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, met een waarde per punt van

€ 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 13.435 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.575,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.

De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.