Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/122
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om het bij besluit van 12 januari 2018 op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) vastgestelde fosfaatrecht, met toepassing van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) te verhogen, afgewezen.
Bij besluit van 3 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Nadat partijen te kennen hebben gegeven dat zij van hun recht om ter zitting te worden gehoord geen gebruik willen maken, heeft het College met toepassing van artikel 8:57, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
In verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat in de procedure betrokken.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw.
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Op 19 juni 1990 is door [naam 2] een vergunning op grond van de Hinderwet aangevraagd voor het vestigen van een rundvee- en konijnenbedrijf op het adres [adres] tussen [… 1] en [… 2] , te [plaats] .
2.2
Appellante heeft op 10 maart 2015 een koopovereenkomst met [naam 2] gesloten. De koop omvat: een melkveebedrijf met woning, tuin, erf, schuren, ondergrond en weiland, plaatselijk bekend [adres] [… 2] , te [plaats] , met alle daartoe behorende bestanddelen en met inbegrip van de door partijen omschreven zaken en inventaris. De koopsom bedraagt € 1.200.000,- . Onder punt 17.4 van de koopovereenkomst is opgenomen – voor zover van belang – dat de verkoper alle rechten voortvloeiend uit vergunning(en) en subsidie(s) van de overheid en met betrekking tot de onroerende zaak welke koper aanvaardt, overdraagt aan de koper. De akte van levering is gedateerd op 16 april 2015.
2.3
Op 6 januari 2016 heeft appellante in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) een melding gedaan.
2.4
Op 16 januari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden bij verweerder ingediend. Hierin heeft appellante aangegeven dat de situatie van een nieuw gestart bedrijf op haar bedrijf van toepassing is.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij besluit van 12 januari 2018 is het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.068 kg. Daarbij is uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige – 25 melk- en kalfkoeien. Hiertegen is door appellante bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij besluit van 28 maart 2018 ongegrond is verklaard.
3.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van appellante tot verhoging van het aantal fosfaatrecht afgewezen op de grond dat haar situatie niet ziet op de situatie van een nieuw gestart bedrijf (als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit), maar op een voortzetting of uitbreiding van het bedrijf. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het tegen het primaire besluit gerichte bezwaar ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt primair dat verweerder heeft miskend dat in haar situatie wordt voldaan aan de voorwaarden om als gestart bedrijf te worden aangemerkt. Het verzoek tot verhoging van het aantal fosfaatrecht is dan ook onterecht afgewezen. Hiertoe voert appellante het volgende aan.
4.1.1
Appellante heeft een bestaande locatie, met inbegrip van alle aan die locatie verbonden vergunningen, gekocht. De werking van de inrichting is met de aankoop niet veranderd. Door appellante is een nieuw relatienummer en een nieuw Uniek Bedrijfsnummer (UBN) aangevraagd. Op 30 juni 2015 zijn 25 melk- en kalfkoeien aangevoerd en op 1 juli 2015 is de eerste melk afgeleverd. Op de peildatum van 2 juli 2015 beschikte appellante over een op
4 december 1990 verleende Hinderwetvergunning en op 6 januari 2016 is een PAS-melding gedaan. Aan de in artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit gestelde voorwaarde dat appellant op de peildatum van 2 juli 2015 over de vereiste omgevingsvergunning of ingediende melding Activiteitenbesluit milieubeheer moet beschikken, wordt dus voldaan.
4.1.2
Verder voert appellante aan dat de voorwaarde dat een nieuw gestart bedrijf moet beschikken over de vereiste vergunningen niet rechtmatig is, omdat het niet aan verweerder is om de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning of de gedane meldingen te beoordelen bij het toekennen van referenties en het reguleren van de fosfaatproductie in Nederland. Daarnaast worden nieuw gestarte bedrijven, aldus appellante, ongelijk behandeld ten opzichte van andere bedrijven. Dit omdat bij de vaststelling van het fosfaatrecht voor bestaande bedrijven de vergunde situatie op de peildatum niet relevant is.
4.2
Subsidiair stelt appellant dat, in het geval zij niet als knelgeval wordt aangemerkt, de financiële last in verband met de aankoop van de benodigde (extra) fosfaatrechten disproportioneel is.
4.3
Gelet op de ondeugdelijke voorbereiding en summiere motivering van het bestreden besluit, is dit volgens appellante in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Appellante verzoekt daarom verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten en het door haar betaalde griffierecht.
4.4
Tot slot verzoekt appellante een schadevergoeding vast te stellen wegens het overschrijden van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1.1
Verweerder betwist dat appellante voldoet aan de voorwaarde genoemd in artikel 72, tweede lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit. Appellante heeft – zoals zij zelf ook stelt – een bestaande melkveehouderij met de daaraan gekoppelde Hinderwetvergunning overgenomen. Het overnemen van een bestaande melkveehouderij kan evenwel niet worden aangemerkt als een nieuw gestart bedrijf (zie de uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:708). Dat appellante een nieuw relatie- en UBN-nummer heeft aangevraagd maakt dit niet anders. Vaststaat dat appellante niet beschikt over een voor
2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van melkvee.
5.1.2
De stelling van appellante dat het al dan niet hebben van een vergunning bepaalt of zij een beroep kan doen op de knelgevallenregeling van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, volgt verweerder niet. De situatie van appellante waarin zij een bestaand bedrijf overneemt is niet op één lijn te stellen met een landbouwer die een compleet nieuw bedrijf start. Nu appellante niet voldoet aan de voorwaarden om als nieuw gestart bedrijf te worden aangemerkt, gelden voor haar – wat betreft de vaststelling van het fosfaatrecht – dezelfde wettelijke regels als voor alle andere bestaande bedrijven. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
5.2
Appellante heeft volgens verweerder niet inzichtelijk gemaakt dat als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last rust.
Beoordeling
6.1.1
Voor een beperkte categorie nieuw gestarte bedrijven is een (knelgevallen)voorziening vastgesteld in het op het nieuwe artikel 23, negende lid, van de Msw gebaseerde artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Bij de invoeging van laatstgenoemd artikel is in de toelichting op het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit (Stb. 2017, 521) onder meer opgemerkt dat het uitsluitend gaat om nieuw gestarte bedrijven. Het gaat niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. In de toelichting valt tevens te lezen:
“(…) Voorwaarde om in aanmerking te komen voor de voorziening is dat op het moment van het indienen van het verzoek door de landbouwer er sprake moet zijn van een actief bedrijf in de zin van de Meststoffenwet. Daarnaast dient het bedrijf te beschikken over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning of melding Activiteitenbesluit voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee (Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer). Een omgevingsvergunning die voor 2 juli 2015 is verleend aan een andere (rechts)persoon of een melding die is gedaan door een andere (rechts)persoon is niet voldoende om aan deze voorwaarde te voldoen. (…)”
Om te kunnen bepalen of sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit is dus onder meer van belang op grond van welke vergunning dan wel welke melding appellant gerechtigd is tot het houden van melkvee alsook wanneer en aan wie de vergunning is verleend dan wel door wie de melding is gedaan. Appellante heeft op
10 maart 2015 een (bestaand) melkveebedrijf gekocht waar het op grond van de aan
[naam 2] (de verkoper) verleende Hinderwetvergunning toegestaan was rundvee te houden. Nu een voor 2 juli 2015 aan (een van de maten van) appellante verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of een voordien gedane melding als bedoeld in artikel 1.10, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer ontbreekt, wordt niet voldaan aan de cumulatieve voorwaarde van artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit. Reeds hierom heeft verweerder appellante terecht niet als nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit aangemerkt.
6.1.2
De beroepsgrond dat de voorwaarde vervat in artikel 72, tweede lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit onrechtmatig is, faalt eveneens. Anders dan appellante stelt vindt bij de toepassing van deze voorwaarde opgenomen in de startersregeling geen controle plaats van de rechtmatigheid van de afgegeven vergunning of ingediende melding. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzes strijdig moeten worden geacht met een hogere – algemeen verbindende – regeling dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan de algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen (waaronder de voorziening voor nieuw gestarte bedrijven) bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (zie onder meer Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 20). Een beperkte knelgevallenregeling is ter voorkoming van een grotere benodigde generieke korting niet ontoelaatbaar, deze voorwaarde kan derhalve de (terughoudende) toetsing aan algemene rechtsbeginselen doorstaan.
Ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit voorziet in een (bij uitzondering) verhoging van het fosfaatrecht voor een nieuw gestart bedrijf en kan niet op één lijn worden gesteld met de vaststelling van het aantal fosfaatrecht ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw; het gaat niet om gelijke gevallen.
6.2
Voor zover appellante heeft beoogd (subsidiair) een beroep te doen op artikel 1 van het EP, wordt overwogen dat alleen al omdat een nadere toelichting over de feitelijke, concrete gevolgen van het bestreden besluit voor het bedrijf van appellante ontbreekt, deze grond niet kan slagen.
6.3
In het licht van hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd, ziet het College geen aanknopingspunten om te oordelen dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk is gemotiveerd.
6.4.1
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade vanwege het overschrijden van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende.
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 16 april 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met ruim vijf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim zeven maanden – in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten een jaar en ruim negen maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van twee maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – drie maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – twee maanden – voor rekening van verweerder.
Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 200,- (2/5 x € 500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 300,- (3/5 x € 500,-) aan appellante.
6.4.2
Geen recht bestaat op vergoeding van het in beroep betaalde griffierecht. Op het door appellante tijdens de beroepsprocedure gedane verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de op 1 juli 2013 ingevoerde titel 8.4 van de Awb van toepassing. Op grond van het bepaalde in artikel 8:94, tweede lid, van de Awb is bij indiening van een verzoek als bedoeld in artikel 8:91, eerste lid, van de Awb, zoals hier aan de orde, geen (afzonderlijk) griffierecht verschuldigd. Dit griffierecht is ook niet geheven.
6.4.3
Wel bestaat aanleiding verweerder en de Staat, ieder voor de helft, te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze worden begroot op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 0,5)
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 200,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 300,-;
- veroordeelt verweerder en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), ieder voor de helft, in de door appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 262,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.