Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2953
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
melkveebedrijf [naam 1] V.O.F. , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2020. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2009 heeft zij het plan opgevat het bedrijf uit te breiden. In 2014 is zij begonnen met de bouw en verbouwing van de stal met het oog op het houden van in totaal 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 1 april 2013 hield appellante nog 69 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee. In 2013 en 2014 heeft appellante meerdere stukken grond aangekocht en is zij verschillende aanneemovereenkomsten aangegaan voor de (ver)bouw van de stal. De kosten zijn gefinancierd met door haar in 2006 tot en met 2014 aangegane leningen bij de bank ter hoogte van in totaal ongeveer 1,4 miljoen euro. Op 2 juli 2015 hield appellante 84 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.897 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Omdat appellante grondgebonden is, is zij niet gekort op het fosfaatrecht.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat de vaststelling van fosfaatrechten in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50mg/l in Nederland wordt overschreden. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet kan worden aangemerkt als een noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Europese Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn).
4.2
Appellante betoogt verder dat de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van Pro het EP, omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bestreden besluit bevat op dat punt een motiveringsgebrek. Appellante heeft vanaf 2008 onomkeerbaar geïnvesteerd in de uitbreiding van haar veestapel. De investeringen waren gericht op het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op het moment van investeren was van voorzienbaarheid van het stelsel geen sprake. Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat de bedrijfsvoering ernstig in gevaar komt. Ter onderbouwing van deze stelling heeft appellante een schaderapport overgelegd van Peeters, opgesteld op 13 april 2018. Uit dit rapport blijkt dat met het aan haar toegekende aantal fosfaatrechten een negatieve marge van € 50.000,- per jaar wordt gerealiseerd. Verder heeft appellante een brief van de [naam 2] overgelegd van 10 juli 2018 waarin is vermeld dat zij als ‘kwetsbaar bedrijf’ is aangemerkt.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert.
5.2
Verweerder betwist verder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft niet onderbouwd dat sprake was van noodzakelijkheid van de bedrijfsuitbreiding. Verder heeft appellante geen vergunningen overgelegd waaruit blijkt dat zij rechtsgeldig mocht groeien naar de door haar beoogde dieraantallen. Appellante is gaan uitbreiden toen haar redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Van bijzondere omstandigheden is in het geval van appellante geen sprake. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit derhalve voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig is voorbereid.
5.3
In het verweerschrift heeft verweerder erkend ten onrechte drie op de peildatum afgevoerde dieren niet bij het vaststellen van het fosfaatrecht te hebben meegenomen. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en het fosfaatrecht vast te stellen op 4.957 kg.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Europese Commissie (Commissie) heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU‑richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU‑regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het deze grond van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.2
Het fosfaatrechtenstelsel betreft verder een door de Nederlandse wetgever noodzakelijk geachte aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet volstonden om de doelstellingen van die richtlijn te bereiken (Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 3). Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 15 en 39 en de toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 16). Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). Het College verwijst tot slot naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Deze beroepsgrond van appellante faalt eveneens.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7.) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat deze last in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om haar aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages zoals het rapport, is in de uitspraak van 25 februari 2020 onder 6.13 overwogen dat het College daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
6.4.5
Appellante stelt dat haar last neerkomt op (10.325- 4.957 =) 5.368 kg fosfaatrecht. Dan wordt gerekend met het plan van appellante met 200 melk- en kalfkoeien, 140 stuks jongvee en een gemiddelde melkproductie van 7.928 kg per koe/per jaar. Als appellante dat plan op 2 juli 2015 had gerealiseerd, was haar daarvoor 10.325 kg fosfaatrecht toegekend. Het College wil wel aannemen dat dit tekort appellante in haar bedrijfsvoering treft. Zoals overwogen, draagt appellante echter zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellante in beroep alleen het beknopte schaderapport overgelegd. Daargelaten dat niet is gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over alle benodigde vergunningen, heeft zij relatief laat (in 2013) geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Evenmin is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te investeren of een andere dwingende redenen daarvoor. De enkele wens om te groeien naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, maakt de beoogde uitbreiding nog niet noodzakelijk. Appellante had ten tijde van de realisatie van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover appellante met de door haar ingebrachte brief van de [naam 2] wil aantonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last acht het College tot slot van belang dat deze brief weliswaar rept van een kwetsbaar continuïteitsperspectief voor het bedrijf van appellante bij de huidige bedrijfsvoering, maar niet aangeeft dat het bedrijf van appellante met het aan haar toegekende aantal fosfaatrechten geen perspectief meer heeft. Het beroep op artikel 1 van Pro het EP slaagt niet.
Slotsom
7.1
Gelet op wat onder 5.3 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id41f55348e31e8ddb86b4e7294d3f026c), van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b (https://www.navigator.nl/document/openCitation/idbe76632113be480335f5afc6b3e23693), van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 4.957 kg.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting en 1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
7.3
Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van gemaakte deskundigenkosten, overweegt het College dat een specificatie daarvan ontbreekt. Dit betekent dat de gemaakte deskundigenkosten onvoldoende zijn onderbouwd en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 4.957 kg (fosfaat) en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.