Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/44
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. E. Wijne-Oosterhoff),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman LL.B).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het toekenningsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 22 oktober 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw toegekende fosfaatrecht verhoogd en het toekenningsbesluit ingetrokken.
Bij besluit van 26 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante is een maatschap tussen [naam 2] en [naam 3] . Zij exploiteert een melkveehouderij aan de [adres 1] en een akkerbouwbedrijf aan de [adres 2] . Deze zaak heeft betrekking op haar melkveehouderij aan de [adres 1] . In het voorjaar van 2008 heeft zij geïnformeerd bij de gemeente naar de mogelijkheid om de veestapel uit te breiden en een nieuwe stal te bouwen aan de [adres 1] Op 10 oktober 2014 is appellante een aanneemovereenkomst aangegaan voor de bouw van een nieuwe stal voor een bedrag van € 1.185.800,-. In oktober 2014 en mei 2015 is appellante financieringsverplichtingen aangegaan voor een bedrag van respectievelijk € 1.395.000,- voor de bouw van de stal en € 290.000,- voor de aankoop van 6.55.28 ha landbouwgrond. Uit de akte van levering van 11 juni 2015 volgt dat deze grond op 10 mei 2015 is aangekocht. De nieuwe jongveestal was gereed in oktober 2015.
2.2
In 2012 is een locatie op de [adres 3] aangekocht. Na realisatie van een nieuwe jongveestal in 2013 kunnen hier 250 stuks jongvee worden gehuisvest voor de jongvee-opfok voor de melkveelocatie op de [adres 1] . Op 23 april 2020 heeft appellante een melding overdracht ingediend waarmee zij aangeeft het vleesveebedrijf van [naam 3] aan de [adres 3] te [plaats 1] per 1 januari 2018 te hebben overgenomen.
2.3
Op 21 december 2012 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een jongveestal en het verplaatsen en vergroten van een kapschuur op de [adres 3] . Op 8 september 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een agrarisch bedrijfsgebouw, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het oprichten en in werking hebben van een melkveehouderij op de [adres 1] . Appellante kan op basis van laatstgenoemde vergunning 302 melkkoeien en 81 stuks jongvee houden. Op 1 juli 2015 is een PAS-melding voor de [adres 1] gedaan voor het houden van 389 melkkoeien en 40 stuks jongvee.
2.4
Appellante hield op 1 april 2008 134 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee. Op 1 april 2012 hield zij 187 melk- en kalfkoeien en 164 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellante 199 melk- en kalfkoeien en 222 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft bij het toekenningsbesluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 11.835 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast. Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het toekenningsbesluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 11.857 kg omdat een fokstier jonger dan 2 jaar onterecht niet was meegerekend. In het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het herzieningsbesluit, het bezwaar van appellante gegrond verklaard voor zover de fokstier niet was meegenomen.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Er is geen rekening gehouden met de op de peildatum nog beschikbare ruimte voor omschakeling op grond van verkregen rechten en de daarmee gepaard gaande gedane investeringen. Appellante heeft flink geïnvesteerd in de uitbreiding van het bedrijf aan de [adres 1] , onder andere in de nieuwbouw van een stal, maar kan door het fosfaatrechtenstelsel de door haar onbenutte vergunde ruimte niet meer benutten. Hierdoor kan zij de gedane investeringen niet meer terugverdienen. Al voor de peildatum heeft appellante vergunningen verkregen en is zij financiële verplichtingen aangegaan. De financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel hebben een buitensporig effect op het bedrijf die niet meer tot het normale ondernemersrisico behoren. Appellante onderscheidt zich hiermee van andere melkveehouders. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van Alfa accountants en adviseurs van 31 mei 2018 overgelegd. Hieruit volgt dat de last als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel € 257.188,- bedraagt, waarvan € 138.882,- is aan te merken als buitenproportionele schade. Tot slot is sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante is op 10 oktober 2014 een aanneemovereenkomst aangegaan, op 24 oktober 2014 en 13 mei 2015 financieringsovereenkomsten, en op 10 mei 2015 een koopovereenkomst voor landbouwgrond. Volgens verweerder zijn deze investeringsbeslissingen gelet op het moment in tijd waarop zij zijn genomen, niet navolgbaar. Verder heeft appellante volgens verweerder niet aangetoond dat de beoogde uitbreiding naar 300 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor waardoor de gestelde uitbreiding noodzakelijk was. Ook de situatie dat het vergunningverleningstraject erg lang duurde kan niet worden gezien als een bijzondere omstandigheid, maar behoort volgens verweerder tot het ondernemersrisico van appellante. Verder is sprake van een forse uitbreiding van 187 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee in 2012 naar de beoogde 300 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee in 2015. Appellante heeft hiermee een groot risico genomen, terwijl het stelsel op dat moment voorzienbaar was, en is daarmee in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Volgens verweerder dienen de vergeefse investeringen derhalve voor eigen rekening en risico van appellante te komen.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (volgens het rapport van Alfa accountants en adviseurs van 31 mei 2018 benodigde 15.962 kg – de toegekende 11.857 kg) = 4.105 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In beginsel draagt appellante zelf de risico’s van haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief (zie ook 6.3.4). In wat appellante aanvoert, ziet het College geen aanleiding van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
Bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing speelt het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid (ook met productiebegrenzende maatregelen) zou kunnen ingrijpen immers sterker (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.1 e.v.). Appellante heeft zich begin 2008 laten informeren over de mogelijkheid tot uitbreiding en heeft daarna in oktober 2014 concrete investeringsbeslissingen genomen. Gelet op het moment in de tijd waarop appellante deze beslissingen heeft genomen, te weten het aangaan van een aanneemovereenkomst voor de nieuwbouw van een stal aan de [adres 1] en een financieringsovereenkomst daarvoor in oktober 2014 en een koopovereenkomst en financieringsovereenkomst voor de aankoop van grond in 2015, had het voor appellante toen al redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met de afschaffing van het melkquotum maatregelen te verwachten waren. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat een bedrijfseconomische noodzaak voor de (forse) uitbreiding van 134 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee in 2008 naar 300 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee in 2015 niet is gebleken, acht het College de uitbreidingsbeslissing van appellante niet navolgbaar. Gelet op het voorgaande komt aan het rapport van Alfa accountants en adviseurs niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien (zie ook de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.13). De beroepsgronden falen.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2020.
w.g. M.C. Stoové w.g. M.A.A. Traousis