ECLI:NL:CBB:2020:531

• Datum uitspraak: 11 augustus 2020
• Publicatiedatum: 11 augustus 2020
• Zaaknummer: 18/1464
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: H.C.P. Venema
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beroep tegen heffing op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 door melkveehouderij

In deze zaak heeft appellante, een melkveehouderij, beroep ingesteld tegen een heffing van € 3.572,- die door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit was opgelegd op basis van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. De heffing was opgelegd omdat het aantal vrouwelijke runderen op het bedrijf van appellante hoger was dan het referentieaantal op de peildatum van 2 juli 2015. Appellante had in 2013 een nieuwe ligboxenstal gebouwd en een financieringsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van haar bedrijf, maar de minister oordeelde dat er geen noodzaak was voor deze uitbreiding en dat appellante geen knelgeval was zoals bedoeld in de Regeling.

De rechtbank heeft vastgesteld dat de Regeling is ingevoerd om de fosfaatproductie te beperken en dat melkveehouders die meer vrouwelijke runderen houden dan het referentieaantal een heffing opgelegd krijgen. Appellante betoogde dat de opgelegde heffing een onrechtmatige regulering was en dat zij gedwongen werd om haar bedrijf te verkleinen, wat niet in lijn was met de doelstellingen van de overheid voor een financieel gezond gezinsbedrijf. De rechtbank oordeelde echter dat de investeringen die appellante had gedaan, gezien de omstandigheden, niet als een individuele en buitensporige last konden worden aangemerkt.

De rechtbank concludeerde dat appellante niet voldeed aan de voorwaarden om als starter te worden aangemerkt en dat de uitbreiding van haar bedrijf niet als bijzondere omstandigheid kon worden beschouwd. De beslissing van de minister om de heffing op te leggen werd dan ook bevestigd. Het beroep van appellante werd ongegrond verklaard, en er werd geen proceskostenvergoeding toegekend.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/1464

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen

V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Krari).

Procesverloop

Bij besluit van 2 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 3.572,- voor periode 1.

Bij besluit van 27 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juli 2020. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

De Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

[naam 2] heeft in 2007 de melkveehouderij van zijn vader gekocht. Op het moment van kopen was het bedrijf volgens hem zeer verouderd en niet rendabel meer. [naam 2] heeft daarom besloten het bedrijf te moderniseren. In 2013 heeft [naam 2] zijn bedrijf ingebracht bij V.O.F. [naam 1] . Appellante is in 2013 begonnen met de bouw van een nieuwe ligboxenstal. De stal biedt volgens appellante plaats aan 130 melkkoeien en 78 stuks jongvee. De nieuwe ligboxenstal is half juni 2015 in gebruik genomen. Toen is ook een nieuwe melkrobot geleverd, die kort daarna in gebruik is genomen.
Op de peildatum van 2 juli 2015 waren op het bedrijf 59 melkkoeien en 52 stuks jongvee aanwezig.
Besluiten van verweerder

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante een solidariteitsgeldsom opgelegd voor periode 1 ter hoogte van € 3.572,-, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het referentieaantal, maar gelijk of lager dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periode.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Volgens verweerder leveren de aangegane, onomkeerbare investeringsverplichtingen geen individuele buitensporige last op. Er kan geen rekening worden gehouden met voorziene, geplande of partieel gerealiseerde uitbreidingen, omdat dit afbreuk doet aan het doel van de Regeling. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut, komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellante. Verder heeft verweerder geoordeeld dat de situatie van appellante geen knelgeval is als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Een uitbreiding kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid. Daar komt bij dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het referentieaantal minimaal 5% lager was als gevolg van een bijzondere omstandigheid. Verder volgt verweerder appellante niet in haar standpunt dat zij als starter kan worden aangemerkt en beroept zich daarbij op de aanvullende voorwaarden die volgen uit het rapport van de commissie Kalden. Volgens verweerder is het referentieaantal terecht niet aangepast.
Beroepsgronden Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) (individuele buitensporige last)

Appellante betoogt dat aan haar ten onrechte een solidariteitsgeldsom is opgelegd en dat de Regeling voor haar buiten toepassing moet worden gelaten. De opgelegde geldsom is te beschouwen als onrechtmatige regulering, omdat appellante 35% van de veestapel zou moeten afvoeren om geen geldsom opgelegd te krijgen en 12% van de veestapel zou moeten afvoeren om aan het doelstellingsaantal te voldoen. Reduceren tot het referentieaantal leidt tot een schade van € 167.576,-. Ook reduceren tot het doelstellingsaantal levert een aanzienlijke schade op. Appellante stelt dat zij wordt gedwongen een klein bedrijf te blijven met 60 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Een financieel gezond gezinsbedrijf, zoals de Nederlandse overheid voorstaat, is met die dieraantallen onmogelijk, aldus appellante.

5.1.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

5.2.

[naam 2] heeft in 2007 het bedrijf van zijn vader overgenomen en besloten dat bedrijf gestaag uit te bouwen. Daarvoor was een periode uitgetrokken van 2007 tot en met 2016. In 2013 is appellante begonnen met de bouw van ligboxen waarvoor op 2 mei 2014 een omgevingsvergunning is verleend door de gemeente [gemeente] . Op 5 juni 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten met de Rabobank voor uitbreiding van de stal en het plaatsen van een tweede melkrobot. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op dat moment voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de geplande uitbreiding. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat niet is gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om uit te breiden naar 130 melkkoeien en 78 stuks jongvee. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er, zoals verweerder terecht heeft gesteld, geen noodzaak tot uitbreiding gebleken. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Verder is van belang dat appellante geen inzicht heeft gegeven in de financiële gevolgen van de Regeling. Weliswaar heeft appellante een accountantsrapport van Countus overgelegd met daarin een begrote schade van € 167.576,- maar dit rapport heeft uitsluitend betrekking op de mogelijk nog te lijden schade in de periode 2018-2022 als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Reeds hierom kan het rapport geen onderbouwing vormen voor de individuele buitensporige last in het kader van de Regeling.
Voorts valt niet in te zien dat de opgelegde solidariteitssom van € 3.572,-, gezien de hoogte daarvan, een individuele buitensporige last zou kunnen vormen.
Het betoog faalt.

5.3.

Het College wil er tot slot nog op wijzen dat in de fosfaatrechtenzaak van appellante tot eenzelfde oordeel is gekomen (zie de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:715 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2019:715&showbutton=true&keyword=ECLI%3aNL%3aCBB%3a2019%3a715)).

Knelgevallenregeling

6. Verder betoogt appellante dat verweerder haar ten onrechte niet als knelgeval heeft aangemerkt en het referentieaantal ten onrechte niet heeft aangepast. Volgens appellante had verweerder niet kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar artikel 12, tweede lid, van de Regeling, maar had daarbij (volgens de uitspraak van het college van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414) in moeten gaan op de specifieke omstandigheden van het geval. Verweerder heeft dit ten onrechte niet gedaan, aldus appellante. Daar komt bij dat de conclusie van verweerder dat onomkeerbare investeringsverplichtingen geen knelgeval opleveren, onjuist is volgens appellante.

6.1.

Appellante kan niet gevolgd worden in haar stelling dat verweerder niet is ingegaan op de specifieke omstandigheden van haar geval. Dat appellante het niet eens is met de conclusie van verweerder, maakt niet dat verweerder haar ten onrechte niet als knelgeval heeft aangemerkt en dit standpunt niet goed heeft gemotiveerd.

6.2.

Voor zover appellante beoogt te betogen dat verweerder inhoudelijk een onjuiste afweging heeft gemaakt door haar niet als knelgeval aan te merken, oordeelt het College als volgt. Zoals verweerder in het bestreden besluit terecht heeft geconcludeerd wordt uitbreiding als zodanig niet als bijzondere omstandigheid aangemerkt. Daar komt bij dat appellante niet voldoet aan de 5% norm, die inhoudt dat het referentieaantal op 2 juli 2015 als gevolg van bijzondere omstandigheden tenminste 5% lager is dan het referentieaantal op de door appellante gemelde datum, waarop de bijzondere omstandigheden zijn ingetreden. Voor zover appellante betoogt dat zij als starter moet worden aangemerkt, kan dit betoog evenmin slagen. Appellante voldoet niet aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 12 van de Regeling gelezen in samenhang met de aanvulling uit het rapport (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-813975.pdf) van 30 juni 2017 van de commissie Kalden. Specifiek voldoet appellante niet aan de voorwaarde dat vóór 1 januari 2014 door de melkveehouder geen melk wordt geproduceerd voor consumptie of verwerking. Appellante is in 2010 begonnen met melken om op grond van de melkleveringsovereenkomst met FrieslandCampina het melkleveringsrecht te behouden. Dat betekent dat appellante deze melk heeft geproduceerd voor verwerking en/of consumptie.
Het betoog faalt

.
Conclusie

7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen