Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1977
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
vennootschap onder firma [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. A.R. Aladdin).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 augustus 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Tevens is voor verweerder verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf. Artikel 72, tweede lid, voor zover hier van belang, definieert een nieuw gestart bedrijf als een bedrijf dat aantoonbaar tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. [naam 2] heeft in 2007 het melkveebedrijf van zijn vader aangekocht. Hij wilde het moderniseren alvorens een begin te maken met melken. Er is in die periode een vrijloopstal gebouwd, die later is verbouwd tot een ligboxenstal. Verder is toen een melkrobot aangeschaft en een melkkoeltank. In oktober 2010 is [naam 2] begonnen met melken met 26 koeien. In december 2010 kwamen daar nog 10 koeien bij. Per 1 januari 2013 is het bedrijf ingebracht in de vennootschap onder firma van [naam 2] en zijn echtgenote. Op 2 mei 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de ligboxenstal. Hiermee zou appellante volgens de Rapportage bedrijfsontwikkeling van januari 2015 130 melkkoeien en 80 stuks jongvee kunnen gaan houden. Appellante is voor de bouw alsmede voor de aanschaf van een tweede melkrobot op 5 juni 2015 een financiering aangegaan van € 300.000,-. De stal is half juni 2015 in gebruik genomen. Toen zijn ook 25 melkkoeien geleverd. Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf 59 melkkoeien en 52 stuks jongvee aanwezig.
Besluiten van verweerder
3. Bij het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.073 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Het bedrijf is grondgebonden; er is dus geen generieke korting toegepast.
Beroepsgronden
4. In het beroepschrift van 10 september 2018 heeft appellante aangevoerd dat zij als een starter moet worden aangemerkt. Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Voorts is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante had de ligboxenstal nog niet volledig bezet; zij kan nu 54 % van de koeplaatsen niet benutten. De stal kan verder niet voor andere doeleinden worden gebruikt. De melkopbrengsten zijn niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. Appellante is per maart 2017 bij de bank onder bijzonder beheer geplaatst en de toekomst van het bedrijf staat op het spel. Ter onderbouwing van haar stellingen over schending van artikel 1 van het EP heeft appellante in de bezwaarfase een rapport overgelegd van Countus Accountants + adviseurs van 3 mei 2018. In de beroepsfase heeft appellante een aanvullend stuk overgelegd gedateerd 14 juli 2019. Appellante stelt daarin het prematuur te vinden om fosfaatrechten te kopen of te leasen; wel is er voor gekozen om de schade te beperken door per 1 januari 2020 te werken met een kleinere biologische veestapel van 85 koeien. Het bedrijf is daartoe vanaf 1 juni 2018 in omschakeling. Verder wordt opgemerkt dat het bedrijf de jaren 2017 en 2018 kon overbruggen door de hogere melkprijs, lagere rentelasten en een lening van vennoot [naam 3] . Voor het overgangsjaar 2019 zijn extra privé-stortingen nodig. In 2020 komt het bedrijf financieel rond met de hogere biologische melkprijs, de inkomsten uit de B&B, de educatie-activiteiten (Boer op Noord) en een bijdrage van [naam 3] . Daarbij is echter nog geen rekening gehouden met de benodigde extra fosfaatrechten. Er is ook bij de omschakeling nog een tekort van ruim 600 kg fosfaatrechten.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante geen nieuw gestart bedrijf is in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Er is sprake van de voortzetting van een bestaand bedrijf. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich in het verweerschrift onder meer op het standpunt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitbreiding en de beoogde omvang om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk waren. Voor de wel op 2 juli 2015 gerealiseerde groei zijn fosfaatrechten toegekend. Uit de op 16 juli 2019 overgelegde nadere stukken volgt onder meer dat appellante voornemens is om met ingang van 2020 over te stappen op een biologische melkveehouderij, hetgeen gepaard gaat met lagere kosten en een hogere melkprijs. Volgens de begroting zou daarmee op basis van het aantal toegekende fosfaatrechten vanaf 2020 op een toekomstbestendige wijze ondernomen kunnen worden.
Dat brengt dan ook met zich mee dat de gevolgen van de invoering van het stelsel van fosfaatrechten niet een zodanige last met zich brengt dat dit als een individuele en buitensporige last beschouwd moet worden. Dat een van de firmanten een deel van het vermogen uit haar eigen eenmanszaak (een adviesbureau) aan appellante beschikbaar heeft gesteld, maakt het vorenstaande volgens verweerder niet anders. Uiteindelijk is appellante erin geslaagd om financiering te verkrijgen. Verder volgt uit het stuk dat er nevenactiviteiten zijn ontwikkeld, zoals een B&B, de verhuur van de woning (het College begrijpt: het voorhuis) en het geven van rondleidingen. Ter zitting is verweerder onder meer nog ingegaan op het betoog van appellante dat zij ook voor de thans beoogde 85 melkkoeien niet voldoende fosfaatrechten heeft. Voorts heeft verweerder ter zitting er nog op gewezen dat de investeringen in de ligboxenstal vlak voor de peildatum 2 juli 2015 zijn gedaan en dat meer voorzichtigheid was geboden bij deze investeringsbeslissing.
Beoordeling
6.1
Anders dan appellante betoogt is geen sprake van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, reeds omdat voor 1 januari 2014 is begonnen met melken.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5
Aan appellante zijn geen fosfaatrechten toegekend voor een aanmerkelijk (130 minus 59 melkkoeien en 80 minus 52 stuks jongvee) deel van de stalcapaciteit. Dit verschil leidt er op zichzelf evenwel niet toe dat sprake is van een buitensporige last. Appellante heeft er voor gekozen eerst te groeien met eigen aanwas en pas na 1 april 2015 - de datum van de afschaffing van het melkquotum - in te zetten op een verdere groei van de veestapel middels (ook) aankopen naar 130 melkkoeien met bijbehorend jongvee in 2017. Het aangaan van verplichtingen die dit laatste mogelijk maakten - met name de financiering van de vergroting van de ligboxenstal en de aanschaf van de tweede melkrobot - vonden echter plaats in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Hierop diende appellante zich bij de keuze om haar uitbreidingsplannen in deze omvang door te zetten en daartoe op de hiervoor aangegeven wijze te investeren, bedacht te zijn. Dit geldt ook voor de periode dat appellante - vanwege vertraging in het financieringstraject van de bank - alvast met eigen middelen was begonnen met de vergroting van de stal. De gevolgen van deze keuze dienen dan ook voor rekening en risico van appellante te blijven. Bij dit alles kan er niet aan voorbij worden gezien dat het bedrijf volgens het zich in de stukken bevindende [naam 5] van 18 november 2013 op dat moment te klein was om er een volwaardig inkomen uit te halen en dat toen zowel [naam 2] als [naam 3] ook inkomen hadden uit werkzaamheden buitenshuis. Een en ander had tot extra voorzichtigheid aanleiding dienen te geven. Onder deze omstandigheden moeten de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) zwaarder wegen dan de belangen van appellante.
6.6
Het betoog van appellant dat het bestreden besluit leidt aan een motiveringsgebrek slaagt wel. Het bestreden besluit is pas in beroep voorzien van een toereikende motivering en daarom in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,- .
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
w.g I.M. Ludwig w.g F. Willems