Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1656
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante
gemachtigde: mr. ing. A. de Haan,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
gemachtigde: mr. M. Krari.
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 55,- voor periode 3.
Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2020. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Appellante kan zich niet verenigen met de hoogte van de toegekende bonusgeldsom en heeft beroep ingesteld.
Beroep
Wettelijke grondslag Regeling
3. Appellante betoogt dat de Regeling in strijd is met het legaliteitsbeginsel. De Regeling is gebaseerd op artikel 13 van de Landbouwwet, maar deze bepaling is slechts bedoeld voor regelingen ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw. Hiervan is bij de Regeling geen sprake nu deze juist de krimp van de Nederlandse veestapel c.q. fosfaatproductie beoogt. Artikel 13 biedt om die reden geen wettelijke grondslag voor de Regeling, zodat deze onverbindend dient te worden verklaard.
3.1
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet.. Het betoog slaagt reeds daarom niet.
Knelgevallenregeling/individuele buitensporige last
4. Appellante betoogt verder dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat zij mogelijk onder de knelgevallenregeling zal komen te vallen, omdat er een adviescommissie is ingesteld die moet adviseren over de reikwijdte van de knelgevallenregeling. In het licht van het advies van de Raad van State van 15 juli 2016 en de hiervoor vermelde uitspraak, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat er meer omstandigheden als knelgevallen zullen worden aangemerkt dan in de huidige regeling is opgenomen en dat er gevallen zullen zijn waarbij een ongewijzigde toepassing van de regels tot inbreuk op het eigendomsrecht zal leiden waarbij compensatie nodig is om te voorkomen dat sprake is van een buitenproportionele last. Volgens appellante is zij in de jaren 2009 en 2015 onomkeerbare financieringsverplichtingen aangegaan voor de bouw van een stal en de aankoop van het melkveebedrijf op de [adres] met ruim 26 ha landbouwgrond. Al voordat bekend was dat het stelsel van fosfaatrechten c.q. de Regeling zijn intrede zou doen heeft zij daarmee geïnvesteerd in de noodzakelijke productiemiddelen die nodig zijn voor het houden en melken van melkvee. Op 2 juli 2015 had zij deze productiemiddelen nog niet volledig in gebruik kunnen nemen waardoor zij bij de toekenning van een referentieaantal (onevenredig) wordt benadeeld, aldus appellante. De winstgevendheid van haar bedrijf is echter, in het licht van de aangegane financieringsverplichtingen, alleen mogelijk door middel van uitbreiding. Gezien deze bijzondere omstandigheden dient de Regeling in haar geval onverbindend te worden verklaard, dan wel dient zij als knelgeval te worden aangemerkt. Het vasthouden aan het referentieaantal gebaseerd op peildatum 2 juli 2015 leidt tot ernstige inperking van de winstgevendheid. Haar referentieaantal moet dan ook worden vastgesteld op het niveau als ware haar uitbreiding op de peildatum al volledig gerealiseerd, aldus appellante.
4.1
Over het beroep op de knelgevallenregeling overweegt het College het volgende.
De knelgevallenregeling is neergelegd in artikel 12 van de Regeling. Het tweede lid van die bepaling maakt het mogelijk, op verzoek van de houder, het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een dierziekte is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015. Uit artikel 12, derde lid, van de Regeling volgt dat het verzoek als bedoeld in het tweede lid, uiterlijk op 1 april 2017 moet zijn ingediend.
Verweerder heeft onweersproken gesteld dat appellante geen verzoek als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Regeling heeft ingediend. Reeds hierom kan het beroep van appellante op de knelgevallenregeling niet slagen.
De knelgevallenregeling is neergelegd in artikel 12 van de Regeling. Het tweede lid van die bepaling maakt het mogelijk, op verzoek van de houder, het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een dierziekte is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015. Uit artikel 12, derde lid, van de Regeling volgt dat het verzoek als bedoeld in het tweede lid, uiterlijk op 1 april 2017 moet zijn ingediend.
Verweerder heeft onweersproken gesteld dat appellante geen verzoek als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Regeling heeft ingediend. Reeds hierom kan het beroep van appellante op de knelgevallenregeling niet slagen.
4.2
Wat betreft de individuele en buitensporige last geldt het volgende.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft overwogen, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft overwogen, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
4.3
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
4.4
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
4.5
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
4.6
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
4.7
Appellante heeft met stukken onderbouwd dat zij in 2009 en 2015 heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf, onder meer door de bouw van een stal en de aankoop van extra gronden. Zoals het College al eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:193), acht het de mate waarin appellante heeft willen uitbreiden met de daarmee gemoeide investeringen, gelet op het moment waarop zij de beslissingen daartoe heeft genomen, niet navolgbaar. In zijn algemeenheid heeft te gelden dat, nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 1.2 en 6.7.5.3) en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Voorts is reeds in 2013 gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding door de bouw van de stal en de aankoop van extra gronden met de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Daar komt bij dat appellante niet heeft onderbouwd dat de uitbreiding noodzakelijk was.
4.8
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en er is geen aanleiding de Regeling in het geval van appellante buiten toepassing te laten. Voor het verhogen van het referentieaantal van appellante, waar zij om heeft verzocht, bestaat reeds daarom geen aanleiding. Het betoog faalt ook in zoverre.
Conclusie5. Het beroep is ongegrond.
Conclusie5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2020
w.g. E.J. Daalder w.g. I.S. Ouwehand