Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1877
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4], te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellanten
(gemachtigde: mr. M.A. van der Kruijt-Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. A.R. Alladin),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellanten heffingen opgelegd van € 503,- voor periode 1 (maart en april 2017), van € 118,- voor periode 2 (mei en juni 2017), van € 1.070,- voor periode 3 (juli en augustus 2017), van € 1.493,- voor periode 4 (september en oktober 2017) en van € 566,- voor periode 5 (november en december 2017).
Bij besluit van 20 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2020. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Op verzoek van de melkveehouder kan verweerder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal GVE dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. Daarvoor geldt onder andere als voorwaarde dat de melkveehouder aantoont dat het referentieaantal daardoor minimaal 5% lager is (5%-drempel). Deze bepaling maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van de peildatum.
In artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) is voor het vaststellen van de fosfaatrechten in 2018 een aanvullend knelgeval opgenomen, namelijk indien op het melkveebedrijf op de peildatum tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur. Ook hiervoor geldt de 5%-drempel. Verweerder acht deze bepaling van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling, maar heeft artikel 12, tweede lid, van de Regeling niet aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruikt van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
In artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) is voor het vaststellen van de fosfaatrechten in 2018 een aanvullend knelgeval opgenomen, namelijk indien op het melkveebedrijf op de peildatum tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur. Ook hiervoor geldt de 5%-drempel. Verweerder acht deze bepaling van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling, maar heeft artikel 12, tweede lid, van de Regeling niet aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruikt van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
Appellanten exploiteren een melkveebedrijf in [plaats] . In januari 2005 besloot de provincie Overijssel tot de aanleg van een rondweg ten oosten van [plaats] . In 2010 is de ontwikkeling hiervan komen stil te liggen.
Op 15 april 2014 hebben appellanten een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal en het uitbreiden van de melk- en kalfkoeien en het jongvee tot respectievelijk 65 en 45 stuks. Deze vergunning is hun bij besluit van 29 december 2014 verleend.
Op 10 februari 2015 hebben appellanten een aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal en op 8 mei 2015 is aan appellanten een banklening verstrekt voor de financiering van de bouw van de ligboxenstal.
Op de peildatum was de uitbreiding van het bedrijf nog niet volledig gerealiseerd en hielden appellanten 48 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee. In 2016 was de uitbreiding van het bedrijf volledig gerealiseerd.
Op 15 april 2014 hebben appellanten een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal en het uitbreiden van de melk- en kalfkoeien en het jongvee tot respectievelijk 65 en 45 stuks. Deze vergunning is hun bij besluit van 29 december 2014 verleend.
Op 10 februari 2015 hebben appellanten een aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal en op 8 mei 2015 is aan appellanten een banklening verstrekt voor de financiering van de bouw van de ligboxenstal.
Op de peildatum was de uitbreiding van het bedrijf nog niet volledig gerealiseerd en hielden appellanten 48 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee. In 2016 was de uitbreiding van het bedrijf volledig gerealiseerd.
Appellanten hebben verweerder verzocht om toepassing van de knelgevallenregeling voor publieke infrastructuur.
Verweerder heeft dat verzoek afgewezen op grond van artikel 12, tweede lid, van de Regeling, omdat appellanten een beroep doen op het aantal GVE dat na de peildatum is gerealiseerd. Volgens verweerder wordt er geen rekening gehouden met voorziene, geplande of deels gerealiseerde uitbreidingen, omdat dit afbreuk zou doen aan het doel van het fosfaatreductieplan. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut dan wel eventueel aanwezige latente stalruimte die niet kan worden benut, komen voor rekening en risico van appellanten zelf, aldus verweerder.
Beoordeling van het beroep
6. Appellanten hebben opgemerkt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat zij daarbij niet hebben onderbouwd in welk opzicht, in hun visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (vergelijk de uitspraak van het College van 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:83). Het College gaat daar dan ook aan voorbij.
7. Appellanten betogen verder dat verweerder hun verzoek ten onrechte heeft beoordeeld aan de hand van artikel 12, tweede lid, van de Regeling, terwijl zij een beroep hebben gedaan op een aanvullende knelgevallenregeling die niet in de Regeling is opgenomen. Het bestreden besluit is daarom niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid en genomen.
Appellanten stellen zich op het standpunt dat de aanvullende knelgevallenregeling voor publieke infrastructuur op hun situatie van toepassing is. Volgens het plan van de provincie zou de rondweg over hun bedrijf komen te liggen, zodat zij in de veronderstelling verkeerden binnen een aantal jaren met een bedrijfsverplaatsing te maken te krijgen. De voorgenomen uitbreiding van hun bedrijf hebben zij daarom uitgesteld. De realisatie van het plan duurde echter zo lang dat appellanten, om het bedrijf gezond en levensvatbaar te houden, de voorgenomen uitbreiding in 2014 niet langer konden uitstellen. Op de peildatum was de uitbreiding, waarvoor vergunning was verleend, nog niet voltooid, omdat appellanten de uitbreiding realiseerden met eigen opfok. Wanneer het voornemen van de provincie er niet was geweest, of daarover sneller duidelijkheid was gekomen, hadden appellanten de uitbreiding eerder tot stand gebracht en hadden zij op de peildatum 65 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee gehad. Dit is een verschil van meer dan 5% ten opzichte van het aantal GVE op de peildatum, aldus appellanten.
Appellanten stellen zich op het standpunt dat de aanvullende knelgevallenregeling voor publieke infrastructuur op hun situatie van toepassing is. Volgens het plan van de provincie zou de rondweg over hun bedrijf komen te liggen, zodat zij in de veronderstelling verkeerden binnen een aantal jaren met een bedrijfsverplaatsing te maken te krijgen. De voorgenomen uitbreiding van hun bedrijf hebben zij daarom uitgesteld. De realisatie van het plan duurde echter zo lang dat appellanten, om het bedrijf gezond en levensvatbaar te houden, de voorgenomen uitbreiding in 2014 niet langer konden uitstellen. Op de peildatum was de uitbreiding, waarvoor vergunning was verleend, nog niet voltooid, omdat appellanten de uitbreiding realiseerden met eigen opfok. Wanneer het voornemen van de provincie er niet was geweest, of daarover sneller duidelijkheid was gekomen, hadden appellanten de uitbreiding eerder tot stand gebracht en hadden zij op de peildatum 65 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee gehad. Dit is een verschil van meer dan 5% ten opzichte van het aantal GVE op de peildatum, aldus appellanten.
7.1.
Het College heeft bij uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, reeds een oordeel gegeven over het beroep van appellanten op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit bij het vaststellen van hun fosfaatrechten. Het College heeft in die uitspraak overwogen: “Voor zover al met appellante moet worden aangenomen dat het voorstel van de provincie voor de aanleg van een rondweg van invloed is geweest op haar uitbreidingsplannen, moet met verweerder worden geoordeeld dat appellante op 2 juli 2015 niet tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1). Deze beroepsgrond faalt.” In de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, waarnaar in de uitspraak van 5 november 2019 wordt verwezen, heeft het College toegelicht dat bij de knelgevallenregeling wordt teruggekeken naar het verleden. Er wordt een vergelijking gemaakt met de situatie die op 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht en waarvan, als gevolg van de in de bepaling genoemde buitengewone omstandigheden, geen sprake was (zie Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 7, p. 47). Daarbij worden nog niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking genomen (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 7, p. 47).
Het College ziet geen aanleiding hier thans anders over te oordelen. Het betoog faalt in zoverre.
Het College ziet geen aanleiding hier thans anders over te oordelen. Het betoog faalt in zoverre.
7.2.
Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat hij bij het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de aanvullende knelgevallenregeling voor publieke infrastructuur. Appellanten betogen daarom met recht dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet evenwel aanleiding dit gebrek in dit geval met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu niet aannemelijk is dat appellanten door dit gebrek zijn benadeeld. Verweerder heeft in het verweerschrift alsnog gemotiveerd waarom het geval van appellanten geen knelgeval is als bedoeld in de aanvullende knelgevallenregeling voor publieke infrastructuur zoals neergelegd in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft verweerder terecht en op goede gronden geen toepassing gegeven aan die knelgevallenregeling.
Overschrijding redelijke termijn
8. Ter zitting hebben appellanten een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
9. Verweerder heeft het bezwaarschrift voor de periodes 1 tot en met 4 op 15 februari 2018 ontvangen en het bezwaarschrift voor periode 5 op 19 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan 4 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, hebben appellanten daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.
Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellanten.
Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellanten.
Slotsom
10. Het beroep is ongegrond.
10. Appellanten hebben recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
10. Verweerder dient wegens het schenden van de motiveringsplicht op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van appellanten en het door hen betaalde griffierecht te worden veroordeeld.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellanten een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellanten dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, voorzitter, in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.