Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2795
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M. Smits),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar maat [naam 1] , bijgestaan door mr. N. Latka. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij wilde haar bedrijf uitbreiden (van 118 melkkoeien en 57 stuks jongvee in 2012) naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee in 2020. In december 2013 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van de beoogde dieraantallen. In juli 2014 heeft zij een omgevingsvergunning verkregen voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. De investering in de bouw van de nieuwe stal bedroeg € 1.700.000,-. In mei 2015 heeft appellante drie melkrobots gekocht. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 130 melk- en kalfkoeien en 93 stuks jongvee.
2.2
Op 29 november 2012 heeft appellante 3,25 hectare (ha) grond verkocht aan de Staat voor een bedrag van € 326.487,-.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.450 kg. Omdat de fosfaatproductie van appellante in 2015 hoger was dan de fosfaatruimte heeft verweerder een korting van 439,7 kg toegepast. Verweerder heeft het beroep van appellante op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit afgewezen. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder de fosfaatruimte van appellante onjuist heeft berekend. Zij heeft in 2016 grond aangekocht die bij de berekening van haar fosfaatruimte moet worden betrokken. Voorts betoogt appellante dat verweerder een onjuiste toepassing geeft aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Als appellante eind 2012 geen grond had moeten verkopen aan de Staat voor de verbreding van de Rijkssnelweg A1 had zij op de peildatum een grondgebonden bedrijf gehad. Deze grond moet in de fosfaatruimte worden meegenomen, zodat aan appellante 439 kg meer fosfaatrecht moet worden toegekend.
4.2
Appellante voert voorts aan dat het fosfaatrechtenstelsel – en in het bijzonder de toegepaste korting omdat zij niet grondgebonden is – het ongestoord genot van haar eigendom als bedoeld in artikel 1 van het EP aantast. Zij heeft onvoldoende fosfaatrechten toegekend gekregen voor de door haar beoogde veebezetting van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Dit levert in haar geval een individuele en buitensporige last op omdat zij de investeringen die zij met oog op deze bedrijfscapaciteit heeft gedaan vóór de peildatum en waarvoor zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan, niet kan benutten. Zij is een financiering aangegaan voor ongeveer 2,4 miljoen euro waardoor zij kampt met hoge rentekosten. Het fosfaatrechtenstelsel heeft tot gevolg dat een niet lonende exploitatie ontstaat met een jaarlijks terugkerend exploitatietekort. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt een financieel rapport overgelegd van [naam 3] van 21 december 2018. Met 1.098 kg extra rechten (het rapport) dan wel 2.579 kg (gemachtigde) zou sprake zijn van een houdbare toekomstige bedrijfsvoering. Voor een bedrijfsvoering overeenkomstig de oorspronkelijke plannen is 4.718 kg fosfaatrechten extra nodig.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het fosfaatrecht van appellante juist heeft berekend. Appellante kan geen aanspraak maken op de verhoging van fosfaatrecht op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder heeft in dat verband aangevoerd dat appellante niet voldoet aan de voor de toepassing van die wettelijke bepaling geldende voorwaarde dat de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur de oorzaak is van een tijdelijk lager aantal dieren of een kleinere fosfaatruimte. Appellante hield op 2 juli 2015 meer dieren dan voor de verkoop van de grond. Ook is geen sprake van een kleinere fosfaatruimte dan voor de verkoop van de grond. Appellante is, anders dan zij stelt, nooit een grondgebonden bedrijf geweest. Verweerder betwist voorts dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante had, gelet op het tijdstip van de aanvang van de bouw van de stal, na september 2014, voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft de in 2016 door appellante aangekochte grond terecht buiten beschouwing gelaten bij de vaststelling van de fosfaatruimte. Voor die vaststelling is immers bepalend de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoort. Dit volgt uit de artikelen 21a en 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit.
6.2
Verder is niet gebleken dat verweerder anderszins een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Appellante hield op 2 juli 2015 niet minder melkvee dan voor de verkoop van de grond. Voorts heeft verweerder berekend dat appellante op 15 mei 2015 geen kleinere fosfaatruimte had dan daarvoor. Dit laatste is door appellante ter zitting betwist. Dat verweerder bij de berekening daarvan niet mocht uitgaan van de oppervlakte gewasgronden zoals vermeld in de gecombineerde opgaven 2012 en 2015, heeft appellante in dat verband weliswaar gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt. Het enkele feit dat uit deze gegevens blijkt van een kleiner verschil tussen de beide jaren dan 3,25 ha – de oppervlakte van de aan de Staat verkochte grond – maakt niet dat hier niet van deze gecombineerde opgaven mag worden uitgegaan. Het argument dat de gecombineerde opgaven vroeger met de hand werden ingetekend en dat het intekenen op of buiten de lijn verschil maakt, vormt tot slot geen overtuigende verklaring voor het geconstateerde verschil.
6.3
Dat de omstandigheid dat appellante in 2015 niet (langer) grondgebonden was het directe gevolg was van de verkoop van grond aan de Staat, is, zoals appellante stelt, is niet gebleken. Tegenover de berekening van verweerder in het verweerschrift op basis van (opnieuw) de gecombineerde opgaven stelt appellante geen andersluidende gegevens. Bovendien wijst verweerder er terecht op dat de dieraantallen op het bedrijf van appellante zijn toegenomen, hetgeen (ook) van invloed is op de berekening van de grondgebondenheid.
6.4
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.5
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.6
Beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
6.7
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten een fors aantal fosfaatrechten tekortkomt om de vergunde stalcapaciteit te benutten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven.
6.8
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit in 6.6 aangehaalde uitgangspunt af te wijken. Zoals het College eerder heeft overwogen speelt bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid (ook met productiebegrenzende maatregelen) zou kunnen ingrijpen immers sterker (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.1 e.v.). Nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante heeft een nieuwe melkveestal gebouwd met het oog op de uitbreiding van het bedrijf en is daartoe in september 2014 van dat jaar omvangrijke financieringsverplichtingen aangegaan. Gelet op het moment waarop zij deze beslissing heeft genomen en vervolgens gerealiseerd, is de mate waarin zij heeft willen uitbreiden met de daarmee gemoeide investeringen, zonder dat is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak daartoe, niet goed navolgbaar. Appellante had ten tijde van de uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.9
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen.