Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1947, 18/2896 en 19/1253
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] Melkvee, te [plaats 1] (Melkvee),
V.O.F. [naam 1] Toldijk, te [plaats 1] (Toldijk) en
Maatschap [naam 2], te [plaats 2] (de maatschap), gezamenlijk appellanten
(gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 31 januari 2018 op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van de maatschap vastgesteld. Bij besluit van
24 juli 2018 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar tegen dat besluit ongegrond verklaard. Hiertegen richt zich het beroep van de maatschap (zaak 18/1947).
Verweerder heeft bij besluit van 31 januari 2018 voor Toldijk het fosfaatrecht vastgesteld. Bij besluit van 7 november 2018 (bestreden besluit 2) heeft verweerder op het bezwaar van Toldijk beslist en haar fosfaatrecht op nihil vastgesteld. Hiertegen richt zich het beroep van Toldijk (zaak 18/2896).
Verweerder heeft bij beschikking van 14 augustus 2018 voor Melkvee het fosfaatrecht vastgesteld. Bij besluit van 3 mei 2019 (bestreden besluit 3) heeft verweerder op het bezwaar van Melkvee tegen dat besluit beslist en het fosfaatrecht verhoogd. Hiertegen richt zich het beroep van Melkvee (zaak 19/1253).
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Met toestemming van partijen is een zitting achterwege gebleven.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Op grond van artikel 23, vierde lid, van de Msw wordt, samengevat, bij de overname van een beëindigd bedrijf tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 dat fosfaatrecht verhoogd, met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering, krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
De maatschap exploiteerde een melkveehouderij en hield op 2 juli 2015 69 melk- en kalfkoeien en 57 stuks jongvee. Op 3 juli 2015 is zij met het oog op het fosfaatrechtstelsel een samenwerking met Toldijk aangegaan in de vorm van Melkvee, waarbij de maatschap en Toldijk hun bedrijf in deze vennootschap onder firma inbrachten. De bedoeling was om op de bedrijfslocatie van Toldijk te melken en op de bedrijfslocatie van de maatschap het jongvee te stallen. De bedrijfsoverdracht naar Melkvee vond plaats per 1 januari 2017.
2.2.
Toldijk exploiteerde een melkveehouderij met aanvankelijk 120 melk- en kalfkoeien. Vanaf 19 juni 2009 beschikte zij over een milieuvergunning voor het houden van 612 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee. Zij heeft een melkstal en potstal gebouwd en in 2011 een ligboxenstal met 196 plaatsen gerealiseerd. In juni 2013 kreeg Toldijk vergunning voor een tweede ligboxenstal (met eveneens 196 koeplaatsen). De financiering daarvan was eind januari 2015 rond en de bouw startte op 10 februari 2015. Het casco was in juni 2015 klaar, de stalinrichting na 2 juli 2015. Op 2 juli 2015 stond deze stal leeg en hield Toldijk 345 melk- en kalfkoeien en 102 stuks jongvee (65 kalveren en 37 vaarzen).
Besluiten van verweerder
3.1.
Verweerder heeft het fosfaatrecht van de maatschap vastgesteld op 3.754 kg.
3.2.
Verweerder had aanvankelijk het fosfaatrecht van Toldijk vastgesteld op 15.742 kg, uitgaande van de dieraantallen die zij op 2 juli 2015 hield en met toepassing van (generieke) korting. Toldijk wierp in bezwaar op dat verweerder rekening moest houden met de bedrijfsoverdracht aan Melkvee. Verweerder heeft vervolgens het fosfaatrecht van Toldijk op nihil gesteld.
3.3.
Verweerder heeft het fosfaatrecht van Melkvee aanvankelijk vastgesteld op 15.472 kg. Bij bestreden besluit 3 heeft verweerder dat fosfaatrecht met 3.754 kg verhoogd tot 19.226 kg.
Beroepsgronden
4.1.
Appellanten voeren in essentie aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder dragen zij een individuele en buitensporige last, doordat de uitbreidingsplannen van Toldijk niet (volledig) kunnen worden gerealiseerd. De tweede stal van Toldijk staat leeg en de investering in die koeplaatsen kan niet worden terugverdiend.
4.2.
Volgens Toldijk is de nihilstelling van haar fosfaatrecht in strijd met het verbod op reformatio in peius: zij mag niet slechter worden van haar bezwaar.
4.3.
De maatschap voert ook aan dat verweerder bij de vaststelling van haar fosfaatrecht ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de overdracht van haar bedrijf aan Melkvee.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Toldijk is relatief laat de verplichtingen voor de tweede stal aangegaan en heeft haar (verdere) groeiplannen doorgezet in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen.
Beoordeling
6.1.
De beroepsgronden van de maatschap strekken er niet toe dat zij te weinig fosfaatrecht heeft gekregen. Het door haar bestreden besluit 1 vormt de buitengrens van haar beroep. Dat besluit heeft geen betrekking op de fosfaatrechten van Toldijk of Melkvee. Met haar beroepsgrond dat zij te weinig fosfaatrechten kregen toebedeeld, verlaat de maatschap de buitengrens van haar beroep. Zij kan met haar beroep niet bereiken dat Toldijk of Melkvee meer fosfaatrechten krijgt toebedeeld. Dit alles maakt dat de maatschap geen procesbelang heeft bij haar beroep. Het College zal dat daarom niet-ontvankelijk verklaren.
6.2.1.
Toldijk behoudt procesbelang bij haar beroep, nu bestreden besluit 2 haar fosfaatrecht tot nul reduceert. Dat besluit vormt de buitengrens van haar beroep. De beroepsgrond dat Melkvee te weinig fosfaatrechten kreeg toebedeeld, valt buiten bestreden besluit 2 en kán niet tot gegrondverklaring van het beroep van Toldijk leiden.
6.2.2.
Het verbod van reformatio in peius brengt met zich dat enkel door haar bezwaar de rechten van Toldijk niet mogen verslechteren ten opzichte van het besluit van 31 januari 2018. Toldijk beroept zich vergeefs op dat verbod. Ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag bestaat de bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken (A-G Van Ballegooijen heeft een overzicht gegeven van de rechtspraak zoals deze zich hierover, van afwijzend naar aanvaardend, heeft ontwikkeld in ECLI:NL:PHR:2012:BR4790). Verweerder is daarmee, los van het bezwaar van Toldijk, bevoegd tot het herstellen van een door hem bij het vaststellen van het fosfaatrecht gemaakte fout. Deze beroepsgrond faalt.
6.3.
Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4.1.
Melkvee heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.2.
Bij de beoordeling of een last buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de betrokken melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.3.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7.) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd. Die last bestaat hier in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat Toldijk als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om haar aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (met uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.4.
In die uitspraak heeft het College ook overwogen dat, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders geldt dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van
26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.4.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissing van Toldijk om te investeren in productiemiddelen als haar stal moet worden gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn. Als uitgangspunt draagt Melkvee als rechtsopvolger van Toldijk zelf de gevolgen van die de risico’s, zo goed als dat zij ook de vruchten zou plukken als de investering goed uitpakt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4). Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus het evenwicht tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder is verstoord (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
6.4.6.
Voor Melkvee komt de individuele last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op (17.887 – 15.742 =) 2.145 kg fosfaat. Hierbij correspondeert 17.887 kg met de fosfaatproductie door 392 (2 x 196) melk- en kalfkoeien en jongvee in dezelfde ratio als op 2 juli 2015 (74 kalveren en 42 vaarzen) na korting met 8,3%. Hierdoor wordt Melkvee door het fosfaatrechtenstelsel financieel geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.4.7.
Zoals is overwogen, draagt Melkvee zelf de risico’s die zijn verbonden aan de door Toldijk genomen investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van de beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat Melkvee heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Toldijk is laat begonnen met de bouw van en de investering in de tweede stal. Daarmee zijn de daarop gerichte beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4), niet navolgbaar. Het had voor Toldijk al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Toldijk had daarom een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is, ontbreken. Daarmee wegen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval dan ook zwaarder dan de belangen van appellante. Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1.
Het beroep van de maatschap is niet-ontvankelijk en het beroep van Toldijk is ongegrond.
7.2.
Omdat bestreden besluit 3 pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat Melkvee door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat ook dat beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3.
Dat gebrek is voor het College wel aanleiding te bepalen dat het door Melkvee betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van Melkvee. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van de maatschap (zaak 18/1947) niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van Toldijk (zaak 18/2896) en Melkvee (19/1253) ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan Melkvee dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Melkvee tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2020.
De voorzitter en de griffier zijn niet in staat de uitspraak te ondertekenen.