Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1984
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 januari 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: J.G. Biesheuvel en M.J. Dijkstra).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 24 juli 2019 en 2 augustus 2019 heeft appellante nadere stukken ingediend. Hierop heeft verweerder op 20 augustus 2019 een nader verweerschrift ingezonden. Bij brief van 30 augustus 2019 heeft appellante opnieuw nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2019. Voor appellante zijn verschenen [naam 3] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is voor appellante verschenen [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts is voor verweerder verschenen [naam 5] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante wilde haar bedrijf uitbreiden van (aanvankelijk ongeveer) 80 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee naar 130 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Zij heeft in 2013 een omgevingsvergunning verkregen voor de bouw van een nieuwe stal en op 23 juni 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 120 melk- en kalfkoeien en 106 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 103 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee aanwezig. Op 5 maart 2015 heeft verweerder voor appellante de definitieve melkveefosfaatreferentie 2013 (mvfr) in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) vastgesteld op 1.363 kg fosfaat. Bij de herziene beslissing op bezwaar van 27 juni 2017 tegen dat besluit heeft verweerder de mvfr alsnog vastgesteld op 1.324 kg fosfaat en een ontheffing verleend voor 2.238 kg fosfaat. Bij brief van 29 mei 2019 heeft verweerder in verband met de aanvankelijk te lage vaststelling van de mfvr een (deel van de gevraagde) schadevergoeding toegekend ter hoogte van
€ 33.033,-. Deze betrof kosten van extra pachtovereenkomsten, het bewerken van de percelen en kosten van VVO’s.
Besluiten van verweerder
3. In het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.942 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Zowel op het niveau van regelgeving als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. Ten aanzien van de fair balance op het niveau van regelgeving voert appellante onder meer aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was.
4.2
Op individueel niveau is volgens appellante geen sprake van een ‘fair balance’, omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het bedrijf heeft lange tijd op slot gezeten door de mogelijke aanleg van een recreatieplas op zijn locatie. Nadat in 2012 duidelijk werd dat deze recreatieplas plas toch niet zou worden gerealiseerd heeft appellante dadelijk voorbereidingen getroffen om het bedrijf uit te breiden. Er zijn vergunningen aangevraagd en verleend en de bouw van de nieuwe stal voor 120 melkkoeien is in 2014 gereed gekomen. De droge koeien (ongeveer 10) en het jongvee (in totaal 120 stuks) zouden dan worden gehouden in de bestaande stal en de oude opfokstal. Om diverse redenen is het aantal melkkoeien niet direct gegroeid. Appellante kan nu 32% van haar koeplaatsen door de fosfaatrechtenvaststelling niet benutten, terwijl zij met het kleinere aantal melkkoeien wel de hoge financieringslasten moet voldoen die zij is aangegaan voor de bouw van de stal. De opbrengst van de melkkoeien die zij op basis van het aantal fosfaatrechten wel kan houden is niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. De te lage vaststelling is in het bijzonder buitensporig, omdat deze mede een gevolg is van onrechtmatige besluitvorming van verweerder. Verweerder had immers op 5 maart 2015 de mvfr te laag vastgesteld. Met het besluit van 27 september 2017 staat de onrechtmatigheid van dat besluit van 5 maart 2015 vast. Indien de mvfr reeds in 2015 hoger zou zijn vastgesteld, had appellante op 2 juli 2015 meer dieren gehouden en zou bijgevolg het fosfaatrecht hoger zijn vastgesteld. Ter onderbouwing van haar betoog dat zij een individuele en buitensporige last draagt heeft appellante een rapport overgelegd van K&G Advies van juli 2019 waarin de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante zijn toegelicht aan de hand van een financiële vergelijking tussen drie scenario’s. In het rapport wordt opgemerkt dat een veebezetting van 130 melkkoeien en 90 stuks jongvee (ook) nodig is om de bedrijfsoverdracht aan de opvolger te kunnen financieren.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Met geprognosticeerde maar op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde groei behoeft geen rekening te worden gehouden. Het stelsel was voorzienbaar. Appellante is echter in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen vast blijven houden aan de geplande groei. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot een uitbreiding van de beoogde omvang is verweerder niet gebleken. De gevolgen van een keuze voor groei met eigen aanwas behoren tot het ondernemersrisico. Verder plaatst verweerder kanttekeningen bij de financiële rapportage van appellante. Daarbij wijst hij er onder meer op dat bij de scenario’s 1 en 3 wordt gerekend met aantallen melkkoeien (130) waarvoor geen Nbw-vergunning is verleend. Aan de omstandigheid dat aan appellante ontheffing is verleend bij de vaststelling van de mvfr kan zij geen rechten ontlenen in het kader van de fosfaatrechtenvaststelling. Verweerder betwist de stelling van appellante dat zij als gevolg van de te lage vaststelling van de mvfr in het besluit van 5 maart 2015 dieren heeft moeten afvoeren, zodat zij op de peildatum minder dieren hield. Hij wijst erop dat uit het Identificatie en Registratiesysteem (I&R) blijkt dat er in de eerste helft van 2015 weliswaar 38 dieren zijn afgevoerd, maar ook dat er 42 dieren zijn bijgekomen, zodat er sprake is van een gestage groei van het aantal dieren in die periode. Appellante heeft ook fosfaatrechten toegekend gekregen voor dit aantal dieren.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
6.2
In de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 23 juli 2019 heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
6.3
Dat verweerder in het kader van de Wvgm heeft geoordeeld dat in het geval van appellante sprake was van een individuele en buitensporige last, maakt niet dat ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel tot dat oordeel moet worden gekomen.
6.4
Appellante heeft aangevoerd dat zij met de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding
130 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee kan houden en dat zij ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel 32 % van haar koeplaatsen niet kan benutten. Dit leidt niet zonder meer tot de conclusie dat appellante om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Voorts acht het College van belang dat, zoals ook is overwogen in zijn uitspraak van 23 juli 2019, voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een forse uitbreiding als die welke haar voor ogen stond voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College acht aannemelijk dat als gevolg van de beoogde realisatie van een recreatieplas ter plaatse het bedrijf van appellante enige tijd niet heeft kunnen groeien. Dit neemt evenwel niet weg dat appellante op het moment dat deze groei wel weer tot de mogelijkheden behoorde had moeten bezien of deze in de beoogde omvang, gegeven de zojuist geschetste omstandigheden, inmiddels minder voor de hand was komen te liggen. Verder is van een bedrijfsnoodzakelijke reden van de gewenste mate van uitbreiding niet gebleken. Dat, zoals appellante stelt, een veebezetting van 120 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee nodig is in verband met de financiering van een toekomstige bedrijfsoverdracht aan - naar het College begrijpt - de zoon, is niet relevant. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen (ECLI:NL:CBB:2019:1) is voor de beoordeling of sprake is van een onevenredige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf - dus appellante - maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers in het bedrijf. Aan het door appellante overgelegde rapport komt verder niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien. Het rekent immers met andere aantallen dieren dan zijn genoemd in de Nbw-vergunning. Deze aantallen zijn in dit geval leidend. Voorts acht het College van belang dat aan appellante voor een deel van de beoogde uitbreiding wel fosfaatrechten zijn toegekend en dat haar in totaal 4.942 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend.
6.5
Dat appellante, zoals zij heeft aangevoerd, mede door toedoen van de besluitvorming van verweerder op 5 maart 2015 in het kader van de mvfr op 2 juli 2015 een lagere veebezetting had dan anders het geval zou zijn geweest en dat dat directe gevolgen heeft gehad voor het aantal fosfaatrechten dat aan haar is toegekend, is niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft in dat verband onweersproken gesteld dat uit het I&R blijkt dat er in de eerste helft van 2015 weliswaar 38 dieren van het bedrijf van appellante zijn afgevoerd, maar ook dat er 42 dieren zijn bijgekomen, zodat er sprake is van een gestage groei van het aantal dieren in die periode.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2020.
w.g. I.M. Ludwig De griffer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen