Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2161
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] & Zn., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.N. Dijkstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 24 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2020. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is voor appellante verschenen [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij wilde uitbreiden van 74 melk- en kalfkoeien en ongeveer 9 stuks jongvee naar 185 melk- en kalfkoeien en 16 stuks jongvee. Hiertoe heeft zij een ligboxenstal gerealiseerd. De aannemingsovereenkomst voor de bouw is getekend op 16 april 2015 en de financiering is verkregen op 20 april 2015. De bouw is op 28 april 2015 gestart en op 5 november 2015 is de stal opgeleverd. Op 17 april 2015 is tevens een nieuwe melkstal gekocht. Op de peildatum waren aanwezig 74 melk- en kalfkoeien en 1 stuk jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.741 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, omdat het fosfaatrechtenstelsel zal leiden tot discontinuïteit van het bedrijf van appellante.
De oude stallen dateerden uit 1972 respectievelijk 1978 en waren dringend aan vervanging toe. Verder is sprake van beoogde bedrijfsopvolging door maat [naam 3] . Het bouwen voor 185 melk- en kalfkoeien was nodig om de nieuwe ligboxenstal te kunnen betalen. De berekeningen die tot deze conclusie leidden zijn helaas niet meer voorhanden. Dat appellante ondanks eerdere plannen en met het oog daarop verkregen vergunningen pas in 2015 is gestart met de daadwerkelijke bouw van de nieuwe ligboxenstal is het gevolg van het feit dat de bank destijds weigerde de uitbreiding te financieren. Ter onderbouwing van de gestelde financiële last is een rapportage overgelegd van [naam 6] van 23 februari 2018 met een drietal begrotingen voor onderscheiden situaties. Appellante stelt dat zij gelet op de gedane investeringen aanspraak maakt op 6.980,1 kg fosfaatrechten.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het causaal verband tussen de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en de situatie van appellante ontbreekt volgens verweerder, omdat in alle door [naam 6] geschetste situaties, derhalve ook die zonder fosfaatbeperkingen, het voortbestaan van het bedrijf op het spel staat. Verder is appellante in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Omdat zij vanaf april 2015 financieringsverplichtingen is aangegaan voor de bouw van de ligboxenstal dienen vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor haar rekening en risico te komen.
Beoordeling
6.1.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar ligt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.
Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2 en laatstelijk de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114).
6.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn
Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) en laatstelijk in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.5.
Bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing speelt het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid (ook met productie begrenzende maatregelen) zou kunnen ingrijpen immers sterker.
6.6.
Appellante heeft zeer fors willen uitbreiden, van 74 melk- en kalfkoeien naar 185 melk- en kalfkoeien. Zij heeft daartoe een nieuwe ligboxenstal gefinancierd en is begonnen met de bouw ervan in het voorjaar van 2015, kort na de afschaffing van het melkquotum. Dit was een voor melkveehouders onzekere periode die voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich bracht, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante draagt zelf de gevolgen die zijn verbonden aan eigen investeringsbeslissingen en zij kan de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd - waaronder de voorgenomen bedrijfsopvolging van een van haar maten - ziet het College geen aanleiding om in haar geval van dat uitgangspunt af te wijken.
Slotsom
7.1.
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat geen sprake is van een schending van artikel 1 van het EP.
7.2.
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. E.D.H. Nanninga