Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2220
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2020. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen
[naam 4] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] met aanvankelijk een stalcapaciteit van 90 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Zij bestaat uit twee vennoten [naam 2] en [naam 5] .
2.2.
In 2012 ontstond bij appellante het plan om haar bedrijf uit te breiden door een nieuwe ligboxenstal te bouwen. In 2014 worden met het oog daarop een loods en twee silo’s verplaatst. Verder heeft appellante daartoe in 2013 en 2014 meldingen gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Op 28 oktober 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de nieuwe ligboxenstal en het verplaatsen van een werktuigenloods. Op 5 januari 2015 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 134 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee.
2.3.
Op 18 augustus 2014 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 6] ondertekend voor een bedrag van € 1.165.000,-. Op 11 december 2014 heeft appellante voor een bedrag van € 215.000,- (exclusief btw) twee melkrobots aangeschaft. Tot slot is appellante op 19 december 2014 een aannemingsovereenkomst aangegaan voor de bouw van de ligboxenstal voor een bedrag van € 450.000,- (exclusief btw).
2.4.
De bouw van de nieuwe stal is gestart op 5 januari 2015 en de stal is op 1 september 2015 in gebruik genomen.
2.5.
Op 2 juli 2015 (de peildatum) waren op het bedrijf 78 melk- en kalfkoeien en in totaal 89 stuks jongvee aanwezig.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.385 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellante voert, kort en zakelijk weergegeven, aan dat het fosfaatrechtenstelsel zowel op regelingsniveau als op individueel niveau niet verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) te bereiken en het stelsel niet voorzienbaar was. Voor zover het stelsel wel voorzienbaar wordt geacht, kan deze voorzienbaarheid appellante niet ten volle worden tegengeworpen, zoals ook aan de orde was in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5), waarin evenals in het geval van appellante sprake is van een betrekkelijke uitbreiding en bijzondere omstandigheden. Het plan om uit te breiden ontstond bij appellante namelijk al in een vroeg stadium, in 2012, en zij heeft onomkeerbare investeringen gedaan vóór de peildatum, zoals weergegeven onder 2, om een levensvatbaar bedrijf te hebben in de toekomst mede met het oog op een potentiële bedrijfsopvolger waarbij het niet gaat om een gigantische uitbreiding. Appellante wordt nu desondanks buitensporig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat zij niet alle koe-plaatsen kan benutten, terwijl zij daarvoor wel de financieringslasten moet dragen. Hierbij is van belang dat het aantal dieren op de peildatum nog niet in overeenstemming was met de beoogde bedrijfsvoering door het omschakelen naar een melksysteem met melkrobots en doordat het vergunningentraject, hoewel al in 2013 gestart, vertraging heeft opgelopen door de in september 2013 door de provincie Noord-Brabant ingevoerde bouwstop en de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij, hetgeen buiten de invloedssfeer van appellante ligt. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst appellante naar een rapport van ABAB accountants en adviseurs van 16 mei 2018, geactualiseerd op 9 april 2019 (rapport) en de financiële verslagen van haar bedrijf over de jaren 2015, 2016 en 2017
.Tot slot bevat het bestreden besluit een ondeugdelijke motivering en is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat verweerder niet is ingegaan op de bijzondere omstandigheden van appellante en niet heeft gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
.Tot slot bevat het bestreden besluit een ondeugdelijke motivering en is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat verweerder niet is ingegaan op de bijzondere omstandigheden van appellante en niet heeft gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder stelt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust, onder meer omdat bij appellante geen sprake is van bijzondere omstandigheden die niet tot het ondernemersrisico van de ondernemer behoren. De vertraging in het realiseren van de uitbreiding die is veroorzaakt door de vertraging in het vergunningentraject maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last, zoals het College reeds in meerdere uitspraken heeft geoordeeld. Van een professionele ondernemer mag worden verwacht dat zij bij ondernemersbeslissingen zoals een uitbreiding alle risico’s afweegt, waaronder vertraging bij de vergunningverlening. Verder vormen de onomkeerbare investeringen en de omschakeling naar melkrobots geen bijzondere omstandigheden die op zichzelf leiden tot een individuele en buitensporige last. Voorts heeft het overgelegde rapport onvoldoende inzicht gegeven in de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel.
Beoordeling
6.1.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en met name dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2.
Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkvee fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal met haar investeringen heeft beoogd. Tussen partijen is niet in geschil dat de omschakeling naar melkrobots en het vergunningverleningstraject de uitbreidingsplannen van appellante hebben vertraagd, zodat zij op de peildatum nog niet het beoogde aantal melkvee hield. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante reeds om die redenen een individuele en buitensporige last draagt. In dit geval is van belang dat appellante de investeringen, reeds genoemd onder 2, voor de uitbreiding heeft gedaan in 2013 en 2014. Zoals ook is overwogen in de meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had daarom ten tijde van haar investeringsbeslissingen in 2013 en 2014 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De gevolgen van de ondernemerskeuzes die zij in die periode heeft gemaakt dienen daarom voor haar risico te blijven. Dat de ingezette uitbreiding van 62 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee in 2012 naar 134 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee gericht was op toekomstige bedrijfsopvolging, zoals door appellante naar voren is gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Immers, zoals het College reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1) is voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers voor het bedrijf. Gelet op het voorgaande gaat de door appellante gemaakte vergelijking met de zaak die heeft geleid tot de genoemde uitspraak van 9 januari 2019 niet op.
6.2.3.
Voorgaande uitgangspunten gelden ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om van deze uitgangspunten af te wijken. Reeds in het licht hiervan komen aan het door appellante overgelegde rapport en de jaarverslagen niet de betekenis toe die zij daaraan gehecht wenst te zien. Het College is aldus van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval dan ook zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante.
Slotsom
7. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
8.1.
Omdat het bestreden besluit, zoals dat door appellante terecht is aangevoerd, pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering wat betreft het betoog van appellante over haar gestelde buitensporige last, is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
8.2.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). De kosten voor het opstellen van het rapport en het bijwonen van de zitting door de deskundige komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport van 2019 een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur, het tarief dat gold ten tijde van het opstellen van het rapport. Dit betekent dat de in dit verband gedeclareerde kosten als volgt worden vergoed: 21,35 uur x € 126,47 en 0,5 uur x het in de urenspecificatie gedeclareerde tarief van € 118,-. Voor het bijwonen van de zitting stelt het College het tijdverzuim vast op één uur. Voor de reistijd krijgt de deskundige geen vergoeding voor tijdverzuim (artikel 8, tweede lid, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003). In totaal komt aldus een bedrag van € 2.885,60 aan gedeclareerde kosten voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.935,60.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. E.D.H. Nanninga