Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/911
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2020 in de zaak tussen
de maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J. Paalman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum-Boschma).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 6 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit herzien en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2020. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 4] , financieel adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] , financieel adviseur.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken.
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Maten [naam 2] en [naam 6] exploiteerden een gemengd bedrijf met een melkveetak en een varkenstak. Vanwege de ligging van het bedrijf in het in het provinciale Reconstructieplan Twente-Salland aangewezen extensiveringsgebied, is het bedrijf – na overleg met de provincie – vanaf 2007 overgegaan tot het afstoten van de varkenstak. In 2008 zijn de laatste varkens weggedaan.
2.2.
Op 18 april 2008 is aan het bedrijf een milieuvergunning verleend voor het houden van – voor zover hier van belang – 110 melk- en kalfkoeien en 75 stuks vrouwelijk jongvee. Op 11 mei 2009 is een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 295.000,- voor de uitbreiding van de ligboxenstal. Op 15 maart 2012 is een overeenkomst aangegaan voor een bedrag van € 230.000,- voor de financiering conform het investerings- en financieringsplan. Maat [naam 3] is op 1 januari 2013 toegetreden tot de maatschap.
2.3.
Op 3 juli 2014 is een overeenkomst gesloten voor een bedrag van € 325.000,- voor de financiering van de verbouwing van de stal, de aankoop van windzeil, silo en vijzels, melkrobot, mestrobot, melktank en diversen. Op 12 februari 2014 heeft appellante twee melkrobots gekocht voor een bedrag van € 186.500,-. Op 16 januari 2015 heeft appellante bijna 7 ha landbouwgrond gekocht voor een bedrag van € 483.980,- waarvan de levering plaatsvond op 21 juli 2015. In maart en juni 2015 heeft appellante ammoniakrechten aangekocht. Op 7 mei 2015 heeft appellante een melding ingevolge het Activiteitenbesluit gedaan voor het houden van 180 melk- en kalfkoeien en 98 stuks jongvee. Op 16 juni 2015 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de bestaande ligboxenstal voor een bedrag van € 265.000,-. Op 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 111 melk- en kalfkoeien en 111 stuks jongvee.
2.4.
Op 10 juli 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 795.000,- voor de aankoop van grond. Op 17 juli 2015 heeft appellante een omgevingsvergunning (bouwen) verkregen voor de vergroting van de rundveestal, bedoeld – zoals appellante ter zitting heeft aangegeven – voor de realisatie van een afkalfstal. Op 30 september 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 180 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee. Op 22 juni 2016 heeft appellante één melkrobot gekocht voor een bedrag van
€ 91.000,-. Op 29 november 2016 is een gewijzigde Nbw-vergunning verleend aan appellante voor het houden van 202 melk- en kalfkoeien en 107 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.962 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante voert aan dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Bij het in afstemming met de provincie afstoten van de varkenstak van het bedrijf heeft appellante uitdrukkelijk aangegeven dat zij de melkveetak gefaseerd zou uitbreiden. Via een veebezetting van 110 melkkoeien en bijbehorende jongvee (fase 1), zou zij uiteindelijk de veebezetting op het niveau brengen van 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee (fase 2). Dat niveau was ten tijde van de peildatum,
2 juli 2015, nog niet bereikt. Aldus beschikt appellante – vanwege het feit dat zij heeft meegewerkt aan beëindigen van intensieve varkenshouderij op haar bedrijf – over minder fosfaatrechten.
4.2.
Appellante voert voorts aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom als bedoeld in artikel 1 van het EP aantast nu zij onvoldoende fosfaatrechten toegekend heeft gekregen voor de door haar beoogde veebezetting van 180 melk- en kalfkoeien en 84 stuks jongvee. Dit levert in haar geval een individuele en buitensporige last op omdat zij de investeringen die zij met oog op deze bedrijfscapaciteit heeft gedaan vóór de peildatum (ruim 1,5 miljoen euro) en waarvoor zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan, niet kan benutten. Het fosfaatrechtenstelsel heeft tot gevolg dat een niet lonende exploitatie ontstaat met een jaarlijks terugkerend exploitatietekort. Bedrijfscontinuering is onder deze omstandigheden niet realistisch. Andere aanwending van productiemiddelen en cultuurgrond van het bedrijf zal – voor zover al mogelijk – hierin geen verandering brengen. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt de ‘Rapportage individuele disproportionele last (IDL) –stelsel van fosfaatrechten’ van [naam 7] ( [naam 7] ) van 28 mei 2018 overgelegd alsmede een actualisering daarvan gedateerd 16 december 2019.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder wijst erop dat de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit niet is bedoeld voor niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Voor de knelgevallenregeling wordt teruggekeken naar de situatie zoals deze was voorafgaand aan de bijzondere omstandigheid. Verweerder stelt dat appellante heeft aangetoond dat sprake was van deelname aan een publiek natuurontwikkelingsproject, echter appellante heeft niet aangetoond dat de veestapel op de peildatum kleiner was dan deze zou zijn geweest indien de bijzondere omstandigheid zich niet had voorgedaan. Appellante voldoet daarmee volgens verweerder niet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit.
5.2.
Voorts acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist ook dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De situatie van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum wilden uitbreiden. Verweerder wijst erop dat appellante een verviervoudiging van het aantal dieren voor ogen stond en stelt dat daarmee geen sprake is van bijzondere individuele omstandigheden die buiten de invloedsfeer van appellante lagen. Verweerder stelt dat niet is aangetoond dat appellante op de peildatum over de noodzakelijke vergunningen beschikte. De wens om de veestapel te willen ontmengen en uitbreiden is op zichzelf geen bijzondere individuele omstandigheid. Verweerder stelt dat appellante (financieel) gestimuleerd was om haar intensieve varkenstak te beëindigen, maar daartoe niet verplicht was en dat het derhalve de eigen keuze van appellante was om de varkenstak te beëindigen. Appellante heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding, gelet op het feit dat het stelsel voorzienbaar was. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er volgens verweerder geen noodzaak tot uitbreiding gebleken. Verweerder wijst er tot slot op dat appellante in 2018 1.350 kg fosfaatrechten heeft verworven en daar blijkbaar voldoende financiële middelen voor kon genereren.
Beoordeling
6.1.
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal dat beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
6.2.
Niet in geschil is dat appellante heeft deelgenomen aan een publiek natuurontwikkelingsproject als bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Nu zij echter op 2 juli 2015 niet minder melkvee hield dan daarvoor treft de beroepsgrond reeds hierom geen doel.
6.3.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.6.
Vast staat dat appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over de Nbw-vergunning voor het beoogde aantal melk- en kalfkoeien en jongvee. Een Nbw-vergunning voor het houden van 180 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee is immers eerst op 30 september 2015 aan haar verleend. Voor zover appellante met de door haar gedane investeringen is vooruitgelopen op de vereiste vergunning voor het in gebruik hebben van haar bedrijf in deze omvang is er, zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:9) in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dat appellante ten tijde van de peildatum wel een geldige (milieu)melding ingevolge het Activiteitenbesluit had gedaan, doet daaraan niet af.
6.7
Ook overigens is van omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden niet gebleken. Dat het bedrijf van appellante is gelegen in een extensiveringsgebied en dat de provincie met haar in overleg is getreden over de wijziging van haar bedrijfsvoering, kan niet als zodanig gelden. Daarvoor acht het College van belang dat de aanwijzing van het betreffende extensiveringsgebied plaatsvond in 2003/2004, derhalve lang vóór invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Ook de omschakeling van gemengd bedrijf naar uitsluitend melkveehouderij vond geruime tijd voor de peildatum plaats.
6.8
Verder heeft appellante – in het zicht van de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 – in 2014 en 2015 (verder) geïnvesteerd in de uitbreiding van het bedrijf, onder meer in de vorm van de uitbreiding van de stal en de aanschaf van melkrobots. Ook voor appellante gold dat, zoals in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 is overwogen, al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de gewenste uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voorts was voor melkveehouders die ook na 2 juli 2015 nog verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan en/of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend die de beoogde uitbreiding mogelijk maken, het fosfaatrechtenstelsel kenbaar; het behoorde (toen en nu) tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen.
6.9
De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, te weten de bescherming van het milieu, de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, dienen onder deze omstandigheden zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. In het licht van het voorgaande behoeft de financiële rapportage van [naam 7] geen bespreking meer.
Slotsom
7.1.
Verweerder heeft terecht geen toepassing gegeven aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Er is geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP.
7.2.
Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.3.1.
Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.1. bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Ingevolge artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), kan, voor zover hier van belang, een veroordeling in de kosten, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, betrekking hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, kosten van een deskundige die door een partij is meegebracht dan wel aan een partij verslag heeft uitgebracht, en/of reiskosten van een partij.
7.3.2.
De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College op grond van het Bpb vast op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
7.3.3.
Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van € 4.970,50 (exclusief omzetbelasting) aan gemaakte deskundigenkosten wordt, mede gelet op de betwisting daarvan door verweerder, het volgende overwogen. De inschakeling van [naam 7] komt het College niet onredelijk voor. Het College stelt evenwel vast dat niet alle door appellante overgelegde facturen een urenspecificatie bevatten. Uitgaande de factuur van 7 januari 2020 waarin wel een urenspecificatie is opgenomen, worden de aantallen door [naam 7] bestede uren aan de rapportage door het College berekend op (afgerond) 17,5 uur. Voornoemde aantallen bestede uren acht het College niet onredelijk. Rekening houdend met het forfaitaire uurtarief en voornoemd aantal uren bedraagt de vergoeding voor de gemaakte deskundigenkosten € 2.146,03 (17,5 uur x € 122,63).
7.3.4.
De door verweerder aan appellante te vergoeden reiskosten worden vastgesteld op € 101,60, zijnde tweemaal de reiskosten per openbaar vervoer.
7.3.5.
De totale voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten stelt het College vast op € 3.297,63 (€ 1050,- + € 2.146,03 + € 101,60).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 3.297,63.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen