Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2582
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. M.J.J. de Winter),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 21 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door – voor zover hier van belang – ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant heeft een eenmanszaak, bestaande uit een melkveehouderij en vergisterij. Van 14 januari 2004 tot 1 januari 2013 voerde appellant de onderneming samen met zijn broer [naam 2] in de vorm van een maatschap. In 2011 is [naam 2] getroffen door een herseninfarct, waardoor hij volledig arbeidsongeschikt is geworden. De rechtbank Noord‑Holland heeft bij vonnis van 16 december 2015 voor recht verklaard dat de maatschap per 1 januari 2013 is ontbonden. Bij dit vonnis is de onderneming toebedeeld aan appellant, onder de verplichting om aan [naam 2] een bedrag van € 1.178.468,- wegens overbedeling te betalen. Op 2 juli 2015 hield appellant 85 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.268 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellant heeft aangevoerd dat het bedrijf – anders dan verweerder heeft aangenomen – grondgebonden is en dat verweerder daarom ten onrechte de generieke korting heeft toegepast. Ook heeft appellant aangevoerd dat verweerder een te beperkte uitleg hanteert van de knelgevallenregeling. Verweerder had volgens hem de fosfaatrechten moeten vaststellen op basis van het vee waarover appellant zou hebben beschikt indien de bijzondere omstandigheid, de ziekte van [naam 2] , zich niet had voorgedaan. Daarvan uitgaande wordt voldaan aan de 5%-drempel uit de knelgevallenregeling. Appellant heeft verder gesteld dat hij in 2015 in totaal 58.000 liter melk meer heeft geproduceerd dan aan de melkfabriek is geleverd, welke melk is vervoederd aan de kalveren. Tot slot heeft appellant aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant was verantwoordelijk voor de vergisterij en zijn broer [naam 2] was verantwoordelijk voor de melkveehouderij. Het veehouderijdeel van de onderneming heeft naar zeggen van appellant geleden onder de verminderde inzet van [naam 2] . Dit heeft appellant grote zorgen gebaard en hij heeft meerdere pogingen ondernomen om het tij te keren. Appellant heeft echter pas vorm kunnen geven aan de melkveehouderij en de ruimte en capaciteit van de onderneming kunnen benutten na de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 16 december 2015, waarbij het bedrijf in zijn geheel aan appellant is toebedeeld. Door het hanteren van de peildatum van 2 juli 2015 wordt geen rekening gehouden met de latente ruimte. Ook heeft appellant aan [naam 2] een bedrag wegens overbedeling moeten betalen dat gebaseerd was op de waarde van de onderneming zoals deze was op 1 januari 2013. Appellant is voor dat bedrag financieringsverplichtingen aangegaan. Deze financieringsverplichtingen zijn aangegaan onder meer op basis van een begroting voor 2016 tot en met 2018 waarin wordt uitgegaan van een bedrijfsontwikkeling, die reeds eerder had moeten worden ingezet, maar die als gevolg van de verminderde inzet van [naam 2] en gelet op de bedrijfsoverdracht, niet is gerealiseerd. De verplichtingen grijpen terug op een moment dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. De financiële gevolgen van het niet kunnen realiseren van de beoogde ontwikkeling van het bedrijf zijn onevenredig.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij grondgebonden opereert, nu appellant hiervoor geen onderbouwing heeft overgelegd. Wat betreft de melkproductie heeft verweerder appellant niet gevolgd omdat de gestelde hoeveelheid vervoederde melk te veel afwijkt van de door verweerder bij de vervoedering van melk gehanteerde berekening, te weten maximaal 1.200 kg melk per vrouwelijk kalf (10 kg maal 120 dagen) en 210 kg per mannelijk kalf (10 kg maal 21 dagen). Daarnaast heeft appellant van de gestelde 58.000 liter geen nadere onderbouwing of bewijs overgelegd. Verweerder heeft de knelgevallenregeling op een juiste wijze toegepast door geen rekening te houden met de niet gerealiseerde uitbreiding. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder heeft verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Het geschil met [naam 2] over de verdeling van het bedrijf is immers de oorzaak geweest dat appellant voor de peildatum van 2 juli 2015 geen mogelijkheid heeft gezien om de ruimte en capaciteit van het bedrijf te benutten. Deze omstandigheid is niet te wijten aan het fosfaatrechtenstelsel, maar ligt binnen de invloedsfeer van appellant en komt volgens verweerder daarmee voor risico van appellant.
Beoordeling
6.1.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder ten onrechte de generieke korting heeft toegepast. Zoals volgt uit onder andere de uitspraak van het College van 14 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:199) ligt het op de weg van appellant om aannemelijk te maken dat hij grondgebonden is. Appellant heeft geen begin van onderbouwing gegeven voor zijn standpunt dat hij grondgebonden is. Ter zitting heeft appellant verklaard dat hij in bewijsnood verkeert, omdat niet hij maar [naam 2] beschikt over gegevens waarmee de gestelde grondgebondenheid kan worden onderbouwd. Niet is echter gebleken dat hij alle mogelijke middelen heeft uitgeput om aan deze gegevens te komen.
6.2.
Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling slaagt niet. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) wordt een niet gerealiseerde uitbreiding niet meegenomen bij de toepassing van de knelgevallenregeling.
6.3.
Ook het standpunt van appellant dat zijn melkproductie in 2015 hoger was dan verweerder heeft vastgesteld in het primaire besluit, wordt door het College niet gevolgd. Appellant draagt geen bewijs aan voor de door hem gestelde hoeveelheid vervoederde melk. Wat hij ter zitting daaromtrent heeft opgemerkt, is onvoldoende gespecificeerd.
6.4.1.
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4.2.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.3.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.4.4.
In zoverre als appellant zijn stalcapaciteit niet volledig kan benutten wordt hij getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat reeds daarom sprake is van een op hem rustende individuele en buitensporige last. Appellant kan immers op basis van het samenwerkingsverband met zijn broer medeverantwoordelijk worden gehouden voor ook de ontwikkeling van het melkveehouderijdeel van het bedrijf gedurende dit samenwerkingsverband. Het komt dan ook voor zijn rekening en risico indien en voor zover hij deze medeverantwoordelijkheid niet heeft kunnen realiseren en als gevolg hiervan nu sprake is van latente ruimte. Dat appellant meerdere keren heeft gepoogd – in zijn woorden – ‘het tij te keren’ maar dat dit niet is gelukt, is overigens wel gesteld maar niet onderbouwd. Voor zover appellant wijst op de financiële verplichtingen die hij is aangegaan in verband met de betaling van een groot bedrag vanwege overbedeling wijst het College op het volgende. In elk geval gaandeweg de procedure bij de rechtbank die tot het vonnis van 16 december 2015 heeft geleid, had het appellant redelijkerwijs duidelijk moeten worden – en in zoverre voor hem voorzienbaar moeten zijn – dat na de afschaffing van het melkquotum een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4). Na 2 juli 2015 was het fosfaatrechtenstelsel voor appellant zelfs kenbaar en behoorde het tot zijn verantwoordelijkheid om daarmee rekening te houden bij zijn wens om het gehele bedrijf toebedeeld te krijgen (zie de hierboven genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.5). Gelet op deze voorzienbaarheid en kenbaarheid, heeft appellant een risico genomen door vast te houden aan zijn keuze om aanspraak te maken op toedeling van zowel de melkveehouderij als de vergisterij. Dat het bedrag dat wegens overbedeling betaald moest worden aan [naam 2] gebaseerd zou worden op de waarde van de maatschap op 1 januari 2013 had appellant in deze afweging kunnen verdisconteren. De gevolgen van de keuze om de melkveehouderij en vergisterij toebedeeld te willen krijgen, dienen daarom voor rekening en risico van appellant te blijven.
Slotsom
7.1.
Gelet op wat onder 6.1 tot en met 6.4.4 is overwogen, slagen de hiervoor behandelde beroepsgronden van appellant niet.
7.2.
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. M.A.A. Traousis