Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/25 en 19/282
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2019 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.M.C.M. Bogers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R.A. van der Voort).
Procesverloop
19/25
Bij besluit van 31 maart 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:272) heeft het College het beroep van appellante tegen dat besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante.
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante.
Bij uitspraak van 28 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:447) heeft het College, voor zover hier van belang, het beroep van appellante tegen dat besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante.
Bij besluit van 5 december 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
19/282
Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 19 mei 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 november 2017 heeft verweerder het besluit van 19 mei 2017 ingetrokken en vervangen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 opnieuw vastgesteld.
Bij eerdergenoemde uitspraak van 28 augustus 2018 heeft het College, voor zover hier van belang, het beroep van appellante tegen het besluit van 16 november 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante.
Bij besluit van 4 januari 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
Beide zaken
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2019, waarbij beide zaken gevoegd zijn behandeld. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de kant van verweerder is ook verschenen [naam 2] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Het geschil gaat over een perceel in het zogeheten ‘Verdronken land van Saeftinghe’. Appellante heeft dit perceel op 8 mei 2015 in de Gecombineerde opgave voor 2015 voor toewijzing van betalingsrechten en voor uitbetaling als perceel 4 opgegeven, met een oppervlakte van 124,37 hectare (ha). Over het perceel heeft het College al twee maal eerder geoordeeld.
2. De eerste uitspraak van het College, van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:272), ging over de constatering door verweerder dat het perceel niet-subsidiabel was, omdat het perceel op de beheertypenkaart van het toepasselijke provinciale natuurbeheerplan was aangeduid met natuurbeheertypen 'Schor of kwelder' (N09.01) en 'Zilt- en overstromingsgrasland' (N12.04). Het College oordeelde, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212), dat de bepaling waarop verweerder zich baseerde – artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling – onverbindend was. Dit betekende dat verweerder de afwijzing van betalingsrechten voor perceel 4 ten onrechte had gebaseerd op artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling, en dat het besluit in zoverre onvoldoende zorgvuldig was voorbereid en het niet kon worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
3. De tweede uitspraak van het College, van 28 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:447), ging over de herhaalde constatering door verweerder dat het perceel niet-subsidiabel was, dit keer omdat het perceel volgens verweerder dusdanig verruigd was dat het niet zou zijn aan te merken als landbouwareaal. Het College oordeelde, kort gezegd, dat verweerder in onderhavige zaak niet had kunnen volstaan met een beoordeling op basis van luchtfoto's, maar dat hij een veldinspectie diende uit te voeren. De bestreden besluiten waren in zoverre onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
4. Ter uitvoering van die laatste uitspraak hebben twee inspecteurs van de NVWA in opdracht van verweerder op 17 oktober 2018 een veldinspectie uitgevoerd. De opdracht was om te onderzoeken of op het betreffende perceel sprake was van gras en derhalve van landbouwgrond. Ook heeft verweerder de NVWA gevraagd te onderbouwen of het perceel gebruikt werd voor landbouwactiviteiten. De inspecteurs van de NVWA hebben op 17 oktober 2018 een rapport uitgebracht met de bevindingen van de inspectie ter plaatse. In het rapport is ook ingegaan op de begrenzing van het perceel. Op basis van de al eerder beschikbare luchtfoto's, het rapport van de NVWA en de daarbij gevoegde foto's, heeft verweerder in het bestreden besluit 1 een oppervlakte van 87,62 ha van perceel 4 als subsidiabel aangemerkt. Het verschil tussen de door verweerder geconstateerde oppervlakte en de oppervlakte van 124,37 ha die appellante had opgegeven in haar aanvraag, wordt veroorzaakt door twee afwijkingen. Allereerst heeft verweerder een gedeelte van het perceel in het noorden, achter de afrastering, niet als subsidiabel aangemerkt, omdat appellante dit gedeelte op 15 mei 2015 niet in beheer had, waarbij verweerder voor het perceel dat niet achter de afrastering ligt, is uitgegaan van een oppervlakte van 91,04 ha. Ten tweede heeft verweerder een aantal plassen (poelen) op perceel 4, ter grootte van 3,42 ha, niet aangemerkt als landbouwareaal.
5. De oppervlakte moet, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwactiviteiten of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke activiteiten, op grond van artikel 32, tweede lid, Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013).
6. Het geschil in deze derde procedure is beperkt tot de vraag welke oppervlakte van perceel 4 in 2015 deel uitmaakte van het bedrijf van appellante en hoeveel van die oppervlakte, gelet op de aanwezige plassen, als landbouwareaal is aan te merken.
7. Voorafgaand aan de beoordeling van die eisen merkt het College op dat het Verdronken land van Saeftinghe, waar het perceel gelegen is, onderhevig is aan de getijdenwerking, en doorsneden wordt door een grillig netwerk van geulen en kreken. Door de ligging en invloed van het water is het perceel sterk aan verandering onderhevig. Door de grillige vorm en de wisselende omvang van het perceel moet het enerzijds voor appellante destijds moeilijker dan gebruikelijk zijn geweest om het perceel op de juiste wijze in te tekenen. Anderzijds betekent het dat het voor verweerder ook moeilijk moet zijn geweest om achteraf, zo'n drieëneenhalf jaar later, te constateren wat de subsidiabele oppervlakte van het perceel destijds was. Tegelijk is het College van oordeel dat in deze stand van de procedure, waar appellante tot twee keer toe in het gelijk is gesteld en verweerder wisselende subsidiabiliteitseisen heeft ingeroepen, van verweerder mag worden verwacht zodanig onderzoek te verrichten dat een vierde procedure voor appellante wordt voorkomen.
8. Over de eerste vraag – welke oppervlakte van perceel 4 deel uitmaakte van het bedrijf van appellante – overweegt het College als volgt.
9. Percelen behoren tot een bedrijf als de landbouwer het perceel feitelijk in gebruik heeft en tevens beschikt over een (vormvrije) gebruikstitel voor dat perceel (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 oktober 2010, ECLI:EU:C:2010:606, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09). De gebruikstitel moet de landbouwer de bevoegdheid geven om de percelen met een zekere autonomie voor de uitoefening van zijn landbouwactiviteiten te gebruiken.
10. Appellante heeft op 15 juni 2015 een overeenkomst met de Stichting Het Zeeuwse Landschap (de Stichting) gesloten, waarbij de Stichting als eigenaar een stuk grond voor de periode van 1 januari tot en met 31 december 2015 aan appellante in gebruik heeft gegeven. Het is deze overeenkomst die appellante voor in ieder geval een deel van perceel 4 een gebruikstitel geeft. Waar partijen over van mening verschillen, is de precieze ligging van de noordelijke grens van het stuk grond waarop de overeenkomst ziet. Dat appellante, zoals zij ter zitting naar voren heeft gebracht, de Gecombineerde opgave naar eer en geweten heeft ingevuld zoals zij het perceel destijds gebruikte, is niet relevant. Alleen het gebruik is namelijk niet genoeg: om subsidiabel te zijn moet er ook een geldige titel voor dat gebruik zijn.
11. In de overeenkomst is vermeld dat een stuk grond in gebruik wordt gegeven met een oppervlakte van 101.69.80 ha. Bij de overeenkomst is een kaart gevoegd, met daarop een stuk grond gearceerd. In een door appellante overgelegde brief van 31 januari 2019 heeft de Stichting verklaard dat deze kaart echter slechts globaal aangeeft wat het stuk grond is dat de Stichting aan appellante in gebruik heeft gegeven. Uit de brief van de Stichting blijkt verder – en het College gaat daarvan uit – dat de afrastering die de Stichting aanbrengt en onderhoudt, de noordelijke grens bepaalt van het stuk grond dat aan appellante in gebruik is gegeven.
12. Zoals ter zitting duidelijk is geworden, wordt de afrastering elk jaar opnieuw aangebracht en elke winter weer weg gehaald. Bepalend voor de oppervlakte van het deel dat aan appellante in beheer is gegeven, is dus de plaats van de afrastering in 2015. Het antwoord op de vraag naar die plaats van de afrastering kan niet worden gevonden in het rapport van de NVWA: daarin is vermeld dat niet meer na te gaan is wat de feitelijke grens in 2015 is geweest. Ter zitting heeft een van de inspecteurs die de inspectie heeft uitgevoerd, opgemerkt dat zij op het perceel her en der oude paaltjes heeft zien staan, maar dat zij geen inschatting kon maken wanneer die paaltjes onderdeel vormden van de afrastering. In het rapport van de NVWA is ook een andere kaart opgenomen, die de Stichting aan de NVWA ter beschikking heeft gesteld, met als opschrift "Gedetailleerdere intekening Zeeuws Landschap voor de jaren 2015 en 2016". Op die kaart is het perceel aan de noordkant ruimer ingetekend dan op de kaart behorend bij de overeenkomst. In de brief van 31 januari 2019 heeft de Stichting verklaard dat op dit kaartje de beweidingseenheid is aangeduid die aan appellante in gebruik is gegeven. Het huidige door de Stichting gebruikte computersysteem berekende als oppervlakte van dit gebied circa 114 ha, zo is in de brief vermeld. Daarbij heeft de Stichting opgemerkt dat dit nagenoeg aansluit bij de oppervlakte van circa 110 ha, zijnde de oppervlakte die in de overeenkomst is vermeld. Verweerder is in het bestreden besluit 1 niet op deze kaart ingegaan. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat hij niet van de kaart is uitgegaan omdat deze op initiatief van appellante pas in 2019 zou zijn ingetekend. Echter dat wordt niet ondersteund door de feiten: al in het rapport van de NVWA van 17 oktober 2018 is deze kaart opgenomen. Ter zitting heeft de inspecteur van de NVWA bovendien opgemerkt dat het de Stichting is geweest die de kaart aan haar heeft gegeven, met de vermelding dat deze de grens in 2015 liet zien. Appellante heeft ter zitting uitdrukkelijk ontkend betrokken te zijn geweest bij de intekening van de kaart. Ter zitting heeft verweerder ook nog opgemerkt niet te stellen dat de kaart onjuist zou zijn, maar enkel dat de kaart onvoldoende duidelijk is. In plaats van uit te gaan van de kaart, is verweerder na de ontvangst van het rapport van de NVWA daarom voor het vaststellen van de oppervlakte teruggevallen op de luchtfoto's die hij al eerder ter beschikking had. Hij heeft deze foto's sterk uitvergroot en daarop iets ontwaard dat volgens hem niets anders kan zijn dan een omheining. Op die manier heeft verweerder de oppervlakte van het perceel (na aftrek van 3,42 ha voor de waterpoelen) vastgesteld op 87,62 ha. Aan verweerder moet worden toegegeven dat op de, door verweerder pas bij het verweerschrift gevoegde uitvergrote luchtfoto's die volgens verweerder in 2015 zijn genomen, op sommige plaatsen lijnstukken zijn te zien. Op deze lijnstukken heeft verweerder de noordelijke grens gepositioneerd. Appellante heeft naar voren gebracht dat zij de indruk heeft dat de lijnstukken op de luchtfoto zijn ingetekend. Ter zitting heeft verweerder gesteld niet zeker te weten of de lijnstukken wel de afrastering vormen; verweerder heeft gesteld geen alternatieve verklaring voor de lijnstukken te hebben. Het College is van oordeel dat de luchtfoto's, gezien de niet‑onvoorwaardelijke interpretatie door verweerder, de betwisting van de echtheid door appellante en de afwijking van de door de eigenaar zelf ingetekende oppervlakte van het gebied dat aan appellante in gebruik is gegeven, onvoldoende duidelijkheid geven. Bij gebreke aan betere aanknopingspunten is het College van oordeel dat bij de vaststelling van het stuk grond waarvoor appellante in 2015 een gebruikstitel had, moet worden uitgegaan van de intekening door de eigenaar die immers degene is die de gebruikstitel heeft verleend. De oppervlakte van het ingetekende perceel bedroeg volgens de Stichting en appellante 114 ha, wat verweerder op zichzelf niet heeft betwist. Gelet hierop stelt het College vast dat appellante voor een oppervlakte van 114 ha van perceel 4 een gebruikstitel had.
13. Vervolgens is het de vraag hoeveel van die oppervlakte landbouwareaal is, gelet op de aanwezige plassen. In het rapport hebben de inspecteurs van de NVWA vermeld dat ten tijde van de controle verspreid over het perceel een aantal plassen lag. Ook is vermeld dat de omvang van de plassen in de tijd variabel is. Zoals de inspecteur ter zitting nogmaals heeft bevestigd, was de inschatting bij de inspectie ter plaatse dat de plassen maximaal 3% van de oppervlakte uitmaakten. Verweerder is echter niet van die inschatting uitgegaan, maar heeft op basis van twee satellietfoto's uit 2015 de plassen ingetekend, neerkomend op 3,75% van de oppervlakte van de door hem geconstateerde oppervlakte. Daarbij is verweerder er blijkens het verhandelde ter zitting van uitgegaan dat wat op de satellietfoto's bruin gekleurd is, water is. Appellante heeft dit echter ontkend; volgens haar is het bruin gras, door de inspecteur ter zitting gecorrigeerd in zeekraal. Het College is van oordeel dat verweerder, gelet op de sterk variërende omvang van het perceel, had kunnen en moeten uitgaan van de deskundige inschatting van de inspecteur die de veldinspectie heeft uitgevoerd en niet met voorbijgaan daarvan had mogen teruggrijpen op de satellietfoto's, waarvan de interpretatie gelet op het verhandelde ter zitting niet eenduidig is.
14. Op grond van het voorgaande stelt het College vast dat van perceel 4 een oppervlakte van 114 ha minus 3% subsidiabel is, neerkomend op 110,58 ha. Nu verweerder slechts een subsidiabele oppervlakte van 87,62 ha heeft geconstateerd en op basis daarvan aan appellante 87,62 betalingsrechten heeft toegewezen, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 32, tweede lid, Verordening 1307/2013. Het bestreden besluit 1 dient daarom te worden vernietigd. Nu de uitbetaling voor 2015 is gebaseerd op een onjuist aantal toegewezen betalingsrechten, dient ook het bestreden besluit 2 te worden vernietigd.
15. De beroepen zijn gegrond en het College vernietigt de bestreden besluiten. Verweerder zal nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Zoals uit het voorgaande volgt, zal verweerder bij het nemen van de besluiten over de toewijzing van betalingsrechten en over de uitbetaling voor 2015 moeten uitgaan van 110,58 ha. Anders dan appellante heeft betoogd, ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder moet afzien van het opleggen van een sanctie als bedoeld in artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden. Daarin staat, voor zover hier van belang, dat indien het areaal van een in artikel 17, eerste lid, bedoelde gewasgroep dat wordt aangegeven voor de toepassing van een in titel III, hoofdstuk 1 van Verordening 1307/2013 bedoelde steunregeling, groter is dan het areaal dat overeenkomstig artikel 18 wordt geconstateerd, de steun wordt berekend op basis van het geconstateerde areaal, verminderd met 1,5 keer het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. In het geval de bevoegde autoriteit oordeelt dat de betrokkene geen schuld heeft, wordt geen administratieve sanctie opgelegd, zo volgt uit artikel 77, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het College ziet in het standpunt van appellante geen aanleiding om te oordelen dat zij geen schuld heeft gehad aan het opgeven van een te groot areaal. Appellante heeft namelijk bij het invullen van de Gecombineerde opgave aangesloten bij de oppervlakte die zij in gebruik had, terwijl zij had moeten aansluiten bij de oppervlakte die zij door de overeenkomst met de Stichting in beheer had gekregen. Verweerder zal daarom een korting moeten toepassen.
16. Het College zal niet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zelf in de zaak voorzien, omdat het niet over alle gegevens beschikt die nodig zijn om zelf de benodigde besluiten te nemen. Omdat het gaat om een louter administratieve en financiële uitwerking, waarover geen geschil meer te verwachten valt, zal het College ook geen tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Awb doen. Het College zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, bepalen dat verweerder opnieuw op de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit beslist, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Gelet op de lange duur van de procedures en gelet op het ontbreken van de noodzaak voor verweerder om opnieuw onderzoek te doen naar de feiten en omstandigheden, stelt het College hiervoor een termijn van vier weken.
17. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift in zaaknummer 19/25, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift in zaaknummer 19/282, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 344,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.536,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. W.C.E. Winfield en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
w.g. T. Pavićević w.g. M.B.L. van der Weele