Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/147
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 november 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. Kram).
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (hierna: MVFR) van appellante vastgesteld op 2.792 kg fosfaat.
Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en de MVFR van appellante vastgesteld op 2.861 kg fosfaat.
Het College heeft bij zijn uitspraak van 23 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:251) het beroep van appellante tegen het besluit van 5 oktober 2015 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Bij besluit van 14 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en de MVFR van appellante opnieuw vastgesteld op 2.861 kg fosfaat.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft het beroepschrift nader aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juni 2019, waar de zaak gevoegd is behandeld met de zaken met zaaknummers 17/1412, 17/1424, 17/1535 en 17/1539. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] en de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2019, waar de zaak gevoegd is behandeld met de zaken met zaaknummers 17/1412, 17/1424, 17/1535 en 17/1539. Voor appellante zijn verschenen haar gemachtigde, [naam 2] en [naam 3] , financieel adviseur van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De zaken zijn vervolgens voor het doen van uitspraak weer gesplitst.
Overwegingen
1. Het College heeft in de uitspraak van 23 juni 2016 verwezen naar zijn uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:150). In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) een inbreuk vormt op het uit artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) voortvloeiende recht op ongestoord genot van de eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel (rechtsoverweging 5.5.3). Het gemotiveerde beroep op artikel 1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door appellante aangevoerde individuele omstandigheden heeft verweerder het besluit op bezwaar (van 20 augustus 2015) niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College heeft verweerder in zijn uitspraak van 23 juni 2016 opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de rechtsoverwegingen 5.7 en 5.8 van de uitspraak van 15 juni 2016. Dat betekent dat verweerder diende te onderzoeken of de vastgestelde MVFR op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende, feiten en omstandigheden in verband met de daarmee samenhangende verplichtingen bij of krachtens de Meststoffenwet (Msw) voor appellante een individuele, buitensporige last oplevert als bedoeld in artikel 1 van het EP, die buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last.
2. In het kader van de nadere motivering van de vaststelling van de MVFR van appellante heeft verweerder appellante om aanvullende informatie verzocht. Appellante heeft die informatie verstrekt.
3. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de MVFR van appellante opnieuw vastgesteld op 2.861 kg fosfaat en het verzoek om ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw afgewezen. Voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last, veroorzaakt door de toegekende MVFR, heeft verweerder gebruik gemaakt van het Beleidskader Individuele en buitensporige last (Beleidskader). Met inachtneming van dit beleidskader heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de door appellante aangeleverde stukken blijkt dat zij op 12 december 2013, de datum waarop voorzienbaar was dat maatregelen voor de begrenzing van de fosfaatproductie zouden kunnen worden genomen, nog geen onomkeerbare verplichtingen was aangegaan ten behoeve van de geplande bedrijfsuitbreiding. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de MVFR van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last voor appellante is daarom geen sprake. De hoogte van de MVFR blijft om die reden ongewijzigd ten opzichte van het door het College vernietigde besluit van 5 oktober 2015.
De beroepsgronden en het standpunt van verweerder
4. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de vaststelling van de MVFR ten onrechte geen rekening is gehouden met de lopende bedrijfsuitbreiding waarmee begin 2009 is gestart. In dat verband heeft appellante erop gewezen dat een groot gedeelte van haar bedrijfsgebouwen stond op grond die zij van de gemeente Sint Anthonis in gebruik had op basis van erfpacht. Vanwege de beperkte resterende duur van de erfpacht diende appellante op aandringen van de bank eerst eigenaar te worden van de grond onder de nieuw te bouwen stallen. De onderhandelingen met de gemeente hierover zijn in 2009 gestart, in 2011 afgewikkeld en op 28 december 2012 is de grond geleverd. Verder loopt er onder de grond van appellante sinds 1973 een tweetal aardgastransportleidingen van de Gasunie. De Gasunie wilde niet dat er een ligboxenstal of mestsilo boven op de leidingen zou worden gebouwd en was ook zelf voornemens om een derde aardgastransportleiding aan te leggen onder het erf van appellante. Eerst op 26 juni 2012 heeft de Gasunie toch medewerking verleend aan de bouw van sleufsilo’s boven de aardgasleidingen. Hierdoor was appellante gehouden de mestsilo en sleufsilo naar een andere plek binnen het bouwblok te verplaatsen en om een vergunning tot bouwblokvergroting aan te vragen. Het verzoek hiertoe is op 5 april 2012 ingediend en het vergunningentraject is in augustus 2012 gestart. Vervolgens werd medio september/oktober 2013 bekend dat de gemeente werkte aan een nieuw gemeentelijk grondbeleid, waarbij de huiskavel van appellante aan een derde verkocht zou kunnen worden en waarbij weidegang dan niet meer mogelijk zou zijn. Uiteindelijk heeft appellante op 14 juni 2016 de grond alsnog zelf kunnen kopen van de gemeente. Deze omstandigheden hebben appellante ernstig belemmerd om de beoogde uitbreiding te kunnen realiseren. De omgevingsvergunning is uiteindelijk verleend op 17 december 2014 en de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (NB) op 27 juli 2015. Volgens deze vergunning mag appellante 247 melkkoeien en 85 stuks jongvee houden. Het vergunningstraject heeft dus buiten de schuld van appellante erg lang geduurd. De aannemingsovereenkomst is op 10 december 2014 gesloten en de financieringsovereenkomst met de bank is op 6 oktober 2016 gesloten. Media augustus 2015 is gestart met de bouwwerkzaamheden en in 2016 is de bouw van de ligboxenstal afgerond. Volgens appellante is zij vanwege de aankoop van de grond, het tijdig indienen van het verzoek tot bouwblokvergroting en het aanvragen van de verschillende vergunningen onomkeerbare verplichtingen aangegaan. Zij heeft veel kosten gemaakt voor de verschillende vergunningsaanvragen. Hiermee is een bedrag van in totaal € 15.097,- gemoeid voor leges. Voor appellante was het geen optie om af te wijken van de ingeslagen weg, omdat dit zou betekenen dat zij veel kosten voor niets zou hebben gemaakt. Daarnaast was de ligboxenstal te klein geworden en verouderd en bestond het dak uit asbesthoudende golfplaten die sowieso verwijderd moesten worden. Verweerder heeft met al deze omstandigheden ten onrechte geen rekening gehouden en appellante voelt zich ernstig tekort gedaan door het standpunt van verweerder dat de vertraging van de uitbreidingsplannen veroorzaakt zou zijn door eigen keuzes.
5. Verweerder heeft betoogd dat in de situatie van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last op grond waarvan ontheffing kan worden verleend, zoals bedoeld in artikel 38 van de Msw. Daarbij is van belang dat de vereiste vergunningen pas na 12 december 2013 zijn verleend. Ook is de aannemingsovereenkomst pas op 10 december 2014 getekend en is de financieringsovereenkomst voor de realisatie van de bedrijfsuitbreiding pas op 6 oktober 2016 ondertekend. De omstandigheid dat de vergunningaanvragen in april en augustus 2012 zijn ingediend maakt niet dat sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen. Verder maakt de omstandigheid dat kosten zijn gemaakt voor leges en advies niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat deze kosten behoren tot het reguliere ondernemersrisico. Appellante bevindt zich ook anderszins feitelijk niet in een andere, meer bijzondere omstandigheid dan andere melkveehouders die in 2013 om welke reden dan ook geen volledig gebruik hebben gemaakt van de ruimte in hun vergunningen. De eventueel opgelopen vertraging van het vergunningentraject moet voorts worden aangemerkt als bedrijfsrisico waarmee appellante als professionele ondernemer rekening had moeten houden. Verder leidt ook de verwerving van de erfpachtgrond niet tot een individuele en buitensporige last. Deze grond blijft immers zijn waarde behouden, althans niet is gebleken dat dat niet het geval is. Ook had appellante als professionele ondernemer rekening moeten houden met een eventuele vertraging van de bedrijfsuitbreiding ten gevolge van de ligging van de bestaande aardgastransportleidingen en de aanleg van een nieuwe aardgastransportleiding. Appellante wist immers toen zij haar uitbreidingsplannen ontvouwde dat zij rekening moest houden met aardgastransportleidingen in haar percelen. Appellante was reeds in 2010 op de hoogte van de aanleg van een derde aardgastransportleiding. De aanleg hiervan is gestart in het voorjaar van 2012 en afgerond in het voorjaar van 2013. Gedurende de in 2009 geplande bedrijfsuitbreiding heeft appellante er voor gekozen dat zij eerst eigenaar wilde worden van de percelen waarop het bouwblok gesitueerd is. De onderhandelingen met de gemeente hierover hebben ongeveer drie jaar in beslag genomen en de juridische levering heeft op 28 december 2012 plaatsgevonden. Vervolgens heeft appellant haar uitbreidingsplannen nogmaals met anderhalf jaar uitgesteld omdat zij eerst ook nog zekerheid wilde hebben over de aankoop van de resterende grond die rechtstreeks achter de bebouwing ligt en die zij nog in erfpacht had. Hoewel de aanleg van de aardgastransportleiding ook een vertragende factor is geweest bij de realisatie van de uitbreidingsplannen, staat dit niet in verhouding tot de vertraging die het gevolg is geweest van eigen beslissingen van appellante. Ten aanzien van de beroepsgrond over de nadien gestelde grondgebondenheidseis heeft verweerder aangevoerd dat hij appellante heeft verzocht om aan te geven van welk verbod of gebod een ontheffing wordt verzocht. Appellante heeft echter geen verzoek gedaan om de ontheffing (mede) betrekking te laten hebben op de grondgebondenheidsregels. Om die reden heeft verweerder de grondgebondenheidsregelgeving niet betrokken in de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last. Bovendien staat de eis van grondgebondenheid los van de MVFR. De MVFR reflecteert het melkveefosfaatoverschot waarover een bedrijf in 2013 beschikte en hoeft niet verwerkt te worden. De MVFR valt daarmee buiten de mestverwerkingsplicht en het stelsel van grondgebondenheid.
Regelgeving
6. Voor de relevante wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde als hier van belang, verwijst het College naar de bijlage bij deze uitspraak. In deze bijlage is ook het Beleidskader opgenomen.
De beoordeling van de gronden
7. Tussen partijen is uitsluitend in geschil de vraag of het stelsel van de Wvgm voor appellante als individu een buitensporige last meebrengt en of verweerder in dat verband het door hem opgestelde Beleidskader juist heeft toegepast.
8. Appellante heeft, ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, individuele omstandigheden gesteld. Wil sprake zijn van een dergelijke last die zou moeten leiden tot compensatie, dan moet aan hoge eisen worden voldaan. De bewijslast daarvoor ligt bij appellante. Appellante moet aantonen dat zij geconfronteerd wordt met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Daarvoor is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Bovendien moet worden aangetoond dat de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) uitbreiding van het bedrijf die door de MVFR wordt getroffen.
9. Appellante heeft op 17 juni 2019 ter zitting verklaard dat haar beroep de toepassing van het Beleidskader betreft en niet (ook) de toetsing van het Beleidskader. Het College overweegt ten overvloede dat verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, heeft kunnen uitgaan van het door hem ontwikkelde Beleidskader. Het College acht de door verweerder gekozen uitgangspunten niet onredelijk. Het voorgaande laat onverlet dat het College in volle omvang toetst of er sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en, zoals ook volgt uit zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), rechtsoverwegingen 6.1.1 tot en met 6.1.5, met artikel 17, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest).
10.1
Het College is met verweerder en anders dan appellante van oordeel dat de MVFR van appellante niet tot een individuele en buitensporige last leidt. Het College overweegt hiertoe als volgt. Appellante heeft niet aangetoond dat zij voor 12 december 2013 al zodanige, onomkeerbare uitbreidingsinvesteringen heeft gedaan, dat deze op zichzelf een individuele en buitensporige last vormen. Met betrekking tot de investeringen, onder meer leges- en advieskosten, die appellante bij de aankondiging van de met de Wvgm ingevoerde maatregelen al had gedaan is niet aannemelijk dat deze een individuele en buitensporige last met zich brengen. De bewijslast hiervoor ligt bij appellante. De overige investeringen en financieringsverplichtingen zijn nadien aangegaan, toen al duidelijk was, of in ieder geval voor appellante duidelijk kon zijn, dat extra investeringen in de verwerking van mest dan wel de aankoop van grond nodig zouden zijn, in het geval dat de plannen voor de bedrijfsuitbreiding zouden worden doorgezet. Deze kosten komen daarom in hun geheel voor het eigen ondernemersrisico van appellante. Het College is verder met verweerder van oordeel dat de ligging van de gasleidingen, de aanleg van een nieuwe gasleiding en de aankoop van de erfpachtgronden weliswaar vertragende factoren zijn geweest bij de realisatie van de uitbreidingsplannen, maar dat daarin geen aanleiding is gelegen om een individuele en buitensporige last aan te nemen. Zoals het College in rechtsoverweging 5.3.2 van de onder 1 genoemde uitspraak van 15 juni 2016 heeft overwogen, is het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de invoering van het stelsel van regulering van de Wvgm reeds op 1 juli 2014 gepubliceerd en is dit wetsvoorstel ook al aangekondigd in een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 12 december 2013. Het in de Wvgm opgenomen stelsel voor de begrenzing van de fosfaatproductie was om die reden voor de melkveehouderij voorzienbaar vanaf 12 december 2013. Van appellante mocht daarom worden verwacht dat zij deze omstandigheid betrok bij haar keuze om haar uitbreidingsplannen al dan niet door te zetten. De gevolgen van de keuze van appellante om haar uitbreidingsplannen, ondanks de opgelopen vertragingen, door te zetten en op 10 december 2014 de aannemingsovereenkomst te ondertekenen, de bouwwerkzaamheden medio augustus 2015 te starten en de financieringsovereenkomst voor de realisatie van de bedrijfsuitbreiding op 6 oktober 2016 te ondertekenen dienen daarom voor haar risico te blijven.
10.2
Het College is voorts met verweerder van oordeel dat eventueel opgelopen vertraging in het vergunningentraject moet worden aangemerkt als een ondernemersrisico waarmee appellante rekening had kunnen houden. Verder heeft de omstandigheid, dat appellante heeft geïnvesteerd in het bedrijf omdat de stallen verouderd waren en omdat het dak uit asbesthoudende golfplaten bestond die sowieso verwijderd moesten worden, geen causaal verband met de gevolgen van de Wvgm. Appellante zou de daarmee gemoeide kosten immers ook los van de voor haar vastgestelde MVFR hebben moeten maken. Deze omstandigheid onderscheidt appellante ook niet van andere melkveehouders die hun stallen hebben moeten vervangen. Tot slot is het College met verweerder van oordeel dat er geen aanleiding was om bij de beoordeling van de vraag of sprake was van een individuele en buitensporige last de nadien in werking getreden grondgebondenheidsregelgeving te betrekken. Daarbij is van belang dat appellante niet heeft betwist dat zij geen verzoek heeft gedaan om de door haar verzochte ontheffing van het bij of krachtens de Msw bepaalde (artikel 38, tweede lid, van de Msw) (mede) betrekking te laten hebben op de grondgebondenheidsregels. Het College is bovendien ook anderszins niet gebleken dat appellante bij haar bedrijfsuitbreiding als gevolg van de nadien gestelde regels over de grondgebondenheid bij uitbreiding van de fosfaatproductie een individuele en buitensporige last draagt.
12. Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP en artikel 17, eerste lid, van het Handvest.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. E.R. Eggeraat en mr. J.H. de Wildt, in aanwezigheid van mr. S.M. van Ditmarsch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2019.
w.g. H.L. van der Beek De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen
Bijlage
Het geschil heeft betrekking op de toepassing van de op 1 januari 2015 in werking getreden Wvgm. Deze wet bevat een aanvulling op de Msw met betrekking tot de regels voor verwerking van dierlijke meststoffen. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
cc. bedrijfsoverschot: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op een bedrijf wordt geproduceerd boven de fosfaatruimte;
(…)
ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar
1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond,
(…)
mm. melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid;
nn. melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf.
(…)
Artikel 21
1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert,
b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert,
c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert,
d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
1°. laat verwerken,
(…)
4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of
(…)
3. Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1.
4. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e.
5. De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt.
6. Het ontwerp van een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordacht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.
Artikel 21a
1. Onze Minister verleent aan een landbouwer, die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De melkveefosfaatreferentie vermeldt het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven.
2. De melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld.
3. Indien een landbouwer aantoont dat door bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, een lagere melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven dan wanneer deze bedrijfsoverdrachten zouden zijn betrokken bij de berekening, bedoeld in het eerste lid, wordt de melkveefosfaatreferentie met inachtneming van deze bedrijfsoverdrachten vastgesteld.
4. De forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
5. De melkveefosfaatreferentie kan worden overgedragen aan een landbouwer waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad bestaat voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven.
6. De melkveefosfaatreferentie gaat over aan degene die het bedrijf waarvoor deze melkveefosfaatreferentie is afgegeven bij erfopvolging verkrijgt.
(…)
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.”
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
Artikel 17, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie luidt:
“Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.”
BELEIDSKADER Individuele en buitensporige last
Uitspraak College van Beroep voor het bedrijfsleven (verder: CBb)
- het CBb constateert dat de inbreuk door de overheid op het recht op eigendom als gevolg van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (verder: Wvgm) op hoofdlijnen gerechtvaardigd is.
- Het CBb oordeelt echter ook dat onvoldoende is onderzocht en gemotiveerd of sprake is van een individuele en buitensporige last voor de betrokken bedrijven. De door de betrokken bedrijven naar voren gebrachte argumenten zijn volgens het CBb niet kenbaar betrokken bij de besteden besluiten.
- Het CBb vernietigt daarom een groot deel van deze besluiten en dwingt tot een nieuwe beoordeling waarin expliciet aandacht wordt geschonken aan de argumenten die door het betrokken bedrijf naar voren zijn gebracht.
Toepassing uitspraak en gevolgen voor de uitvoering:
- Deze argumenten hoeven niet onmiddellijk te leiden tot een ander oordeel: het CBb benadrukt dat aan hoge eisen moet worden voldaan voordat van een individuele en buitensporige last sprake is.
- Indien hier echter sprake van is dan wijst het CBb expliciet op de mogelijkheid van artikel 38 van de Meststoffenwet om ontheffing te verlenen van bij of krachtens de Meststoffenwet gestelde voorschriften.
Uitwerking heroverweging groep 1: Bijzondere omstandigheden erkend in de nota van wijziging Wetsvoorstel grondgebonden groei melkveehouderij:
- Het ligt voor de hand om bij de herbeoordeling van de vaststelling van de MFR rekening te houden met het soort buitengewone omstandigheden als onderscheiden in de nota van wijziging Wetsvoorstel grondgebonden groei. Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele veehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie had (in geval van ziekte, dierziekte of vernieling stal) of meer fosfaatruimte (door de medewerking aan het realiseren van een publiek doel inzake natuur of infrastructuur) dan zonder die gebeurtenis het geval zou zijn geweest. Dit leidt ertoe dat de MFR in 2013 lager was dan anders het geval zou zijn geweest.
- Toch is er ook een verschil: de verplichting om groei van het fosfaatoverschot te verwerken in de Wvgm maakt verdere groei niet onmogelijk maar leidt wel tot extra kosten omdat verwerking van mest duurder is dan afzet binnen Nederland. De maximale omvang van het melkveefosfaatoverschot uit het wetsvoorstel grondgebonden groei melkveehouderij stelt een bovengrens aan het fosfaatoverschot van melkvee die alleen door verwerving van grond kan worden opgelost. Dit laatste zal voor de meeste bedrijven een grotere impact hebben dan verplichte verwerking.
- Het voorgaande rechtvaardigt enerzijds om in individuele gevallen rekening te houden met de bijzondere omstandigheden als genoemd in de nota van wijziging bij het wetsvoorstel grondgebonden groei melkveehouderij (ziekte landbouwer of verwant in eerste graad, ernstige dierziekteproblemen, vernieling van de stal, deelname aan publiek natuur- of infrastructuurproject). Anderzijds is het vanwege het verschil in bedrijfseffecten tussen de Wvgm en het wetsvoorstel grondgebonden groei ook te rechtvaardigen om in de beoordeling of aanpassing van de MFR n.a.v. de CBb-uitspraak nodig is, strenger te zijn.
- Dit verschil komt tot uitdrukking in het criterium dat de MFR door de buitengewone omstandigheid minimaal 10% lager is dan anders het geval zou zijn geweest.
Uitwerking heroverweging groep 2: Bedrijfsuitbreiding
- Veruit de meeste bedrijven die in bezwaar/beroep zijn gegaan tegen de vaststelling van de MFR beroepen zich erop dat geen rekening is gehouden met een lopende uitbreiding bij het vaststellen van de MFR.
- Het feit dat het bedrijf bezig was met uitbreiding kan als onvoldoende worden beschouwd om de eerder op grond van de Wvgm vastgestelde MFR te herzien. Immers, doel van de Wvgm is juist om te garanderen dat groei van het fosfaatoverschot als gevolg van uitbreiding op een melkveebedrijf na 2013 geplaatst wordt buiten de Nederlandse landbouw. Juist bedrijven die hun overschot willen laten groeien zijn verantwoordelijk voor toenemende druk op de mestmarkt (waar uiteindelijk alle veehouders met een overschot vanwege hogere mestafzetprijzen last van hebben). Verplicht laten verwerken van de groei van het overschot helpt in die situatie om de druk niet verder te laten oplopen en extra milieurisico te voorkomen.
- Het CBb meent dat melkveehouders ‘konden voorzien dat de reeds lang van te voren bekende afschaffing van het melkquotum een opwaartse druk zou generen op het aantal melkkoeien en, daaruit voortvloeiend, een opwaartse druk op de mest- en daarmee de fosfaatproductie, en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders konden er dan in redelijkheid niet op vertrouwen dat de op de regulering van die productie betrekking hebbende wetgeving ongewijzigd zou blijven.’ Dit geldt ook voor diegenen die in 2013 bezig waren met bedrijfsuitbreiding.
- De overheid neemt voor de bepaling van de MFR als uitgangspunt het mestoverschot in het jaar 2013. Het CBb zegt over die keuze: ‘Naar het oordeel van het College is [...] sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet worden ingevoerd. [...] De keuze voor de feitelijke situatie in 2013 als uitgangspunt voor de omvang van de grootte en de productie van het bedrijf [...] en niet voor de vergunde situatie [...] vinden hun grondslag in de doelstelling van de Wvgm, namelijk de beperking van de belasting van het milieu met fosfaat.’ Dat er uitgegaan wordt van de feitelijke situatie in 2013 wordt dus niet door het CBb verworpen.
- De verplichting in de Wvgm leidt ertoe dat de kosten van mestafzet voor melkveehouders hoger zijn. De hoogte van de MFR heeft geen effect op hoeveel grond in het kader van de AMvB grondgebondenheid bij uitbreiding moet worden verworven. Groei van het fosfaatoverschot wordt dus niet onmogelijk gemaakt. Zo bezien kan de consequentie van de vaststelling van de MFR als minder vergaand worden beschouwd dan bijvoorbeeld de invoering van de varkensrechten met de Wet herstructurering varkenshouderij (waar wel een categorie hardheidsgevallen samenhangend met uitbreiding werd onderscheiden) of de grondgebondenheidseis in het kader van de AMvB grondgebondenheid.
- Gegeven het voorgaande moet er sprake zijn van duidelijk buitensporige lasten die in het individuele geval verder gaan dan dat de kosten van afzet van het mestoverschot door de verplichte verwerking omhoog gaan.
- Alleen in die gevallen dat aangetoond kan worden dat de vaststelling van de MFR leidt tot een aanzienlijk risico voor de bedrijfscontinuïteit dat er anders niet geweest zou zijn, er sprake moet zijn van het bijstellen van de MFR rekening houdend met de (gerealiseerde) bedrijfsuitbreiding.