Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1829
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
W.G.J. van Eck, te [woonplaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.578 kg.
Bij besluit van 17 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72b, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3 procent (generieke korting), tenzij op een bedrijf de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (grondgebondenheid).
2.1
Appellant hield aanvankelijk circa 105 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee.
Hij heeft zijn bedrijf willen uitbreiden naar 164 melk- en kalfkoeien en in totaal 73 stuks jongvee. In 2013 heeft appellant plannen gemaakt voor de bouw van een nieuwe stal. De hiervoor benodigde vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft hij op 31 mei 2012 gekregen. De bouw van de stal is in 2014 voltooid.
2.2
Op de peildatum van 2 juli 2015 bevonden zich op het bedrijf 106 melk
-en kalfkoeien, 6 stuks jongvee jonger dan één jaar en 8 stuks jongvee ouder dan één jaar. Verweerder is in het bestreden besluit voor de berekening van het fosfaatrecht van die dieraantallen uitgegaan. Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant daarom verminderd met de generieke korting.
-en kalfkoeien, 6 stuks jongvee jonger dan één jaar en 8 stuks jongvee ouder dan één jaar. Verweerder is in het bestreden besluit voor de berekening van het fosfaatrecht van die dieraantallen uitgegaan. Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant daarom verminderd met de generieke korting.
3.1.1
Appellant heeft, samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor hem een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een fair balance.
3.1.2
Ten aanzien van de fair balance op regelingsniveau heeft appellant aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. In de brieven van de toenmalige staatssecretaris van 18 januari 2013 en 12 december 2013 wordt de indruk gewekt dat groei onder voorwaarden mogelijk is zonder extra druk op de mestmarkt en zonder overschrijding van het fosfaatplafond. Het fosfaatrechtenstelsel is niet gerechtvaardigd, omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatiebeschikking niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is namelijk geëxporteerd en is dus niet ten laste gekomen van de Nederlandse bodem.
3.1.3
Ook op individueel niveau is volgens appellant geen sprake van een fair balance, omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. De stal van appellant was nog niet volledig bezet op de peildatum 2 juli 2015. Hij wilde met het oog op het voorkomen van dierziekten geen dieren aankopen, zodat hij is gegroeid door het houden van eigen vee. De toekenning van fosfaatrechten voor slechts 106 melkkoeien en 14 stuks jongvee brengt zijn bedrijfsvoering in gevaar. Hij kan daardoor een groot deel van zijn bedrijf niet gebruiken en zijn investeringen van circa € 210.000 niet terugverdienen. De stal is ook niet voor andere doelen te benutten. Appellant heeft ter zitting aangevoerd dat de last die in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) is erkend, en in verband waarmee aan appellant een schadevergoeding is toegekend, dient te worden meegenomen bij het beoordelen van een individuele en buitensporige last in het kader van het fosfaatrechtenstelsel, gezien beide regelingen bestaan in het licht van de Meststoffenwet- en regelgeving en beide tot doel hebben de toename van de mestproductie te voorkomen.
3.2
Daarnaast heeft appellant aangevoerd dat verweerder zijn bezwaar tegen de generieke korting ten onrechte heeft opgevat als een bezwaar tegen de wijze waarop grondgebondenheid wordt vastgesteld, nu hier volgens verweerder geen bezwaar tegen open staat. Dat is onjuist, omdat het besluit toekenning fosfaatrechten een beschikking is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De toekenning van een te laag aantal fosfaatrecht door de korting wegens gestelde niet-grondgebondenheid vormt een inmenging in het eigendomsrecht, omdat de noodzaak van de generieke korting niet vaststaat en de grondgebondenheid nooit een vereiste is geweest in de melkveehouderij. Daarom had verweerder dit bezwaar moeten toetsen aan artikel 1 van Pro het EP.
4. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Hij acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Het stelsel van fosfaatrechten was ook voor appellant voorzienbaar. Daarbij heeft appellant slechts gesteld dat sprake is van een individuele en buitensporige last, maar hij heeft dit vervolgens niet onderbouwd met financiële rapporten. Appellant onderbouwt tevens in het geheel niet de noodzaak tot deze grote mate van uitbreiding, terwijl het College in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) heeft overwogen dat de bewijslast voor het aantonen van een individuele en buitensporige last in beginsel bij appellant ligt. Wat betreft het betoog van appellant dat de vaststelling van zijn last in het kader van de Wvgm moet meewegen bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last in het licht van het fosfaatrechtenstelsel, heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat de regelingen verschillende doelen dienen, verschillende toetsingskaders hebben en dat de voorzienbaarheid anders moet worden getoetst, zodat de eerdere vaststelling van de last van appellant volgens verweerder niet kan doorwerken in het fosfaatrechtenstelsel. Ten aanzien van het beroep van appellant gericht tegen de generieke korting verwijst verweerder in het verweerschrift naar hetgeen het College heeft overwogen in de heropeningsbeslissing en de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6), waaruit volgt dat de generieke korting op zichzelf geen onevenredige last vormt. Tot slot heeft verweerder opgemerkt dat appellant in ieder geval in staat is geweest om voor 500 kg aan aanvullende fosfaatrechten te verwerven in 2018, wat aangeeft dat appellant kennelijk over voldoende liquide middelen beschikt(e) om benodigde aanvullende fosfaatrechten aan te kopen.
5. Het College overweegt als volgt.
5.1
Artikel 1 van Pro het EP luidt:
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
5.2
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd
5.2.1
In de hiervoor aangehaalde de uitspraak van 23 juli 2019 (r.o. 6.8.2) heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
5.2.2
Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
5.2.3
Vastgesteld moet worden dat appellant geen financiële stukken heeft overgelegd ter onderbouwing van de door hem gestelde last, anders dan een deel van een financieringsvoorstel. De mate waarin appellant wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht is derhalve niet inzichtelijk. Het College is voorts van oordeel dat appellant de noodzaak van de uitbreiding en de gestelde investeringen onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Ten aanzien van het betoog van appellant betreffende de individuele en buitensporige last die is vastgesteld in het kader van de Wvgm, volgt het College verweerder in zijn standpunt dat bij de vaststelling van de melkveefosfaatreferentie en het fosfaatrechtenstelsel sprake is van verschillende regelingen met verschillende doelstellingen, zoals reeds is overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1, r.o. 5.5), zodat de eerder vastgestelde last niet kan doorwerken in het fosfaatrechtenstelsel. Ook het toepassen van de generieke korting maakt op zichzelf, of in combinatie met de hiervoor besproken aangevoerde omstandigheden, niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6. Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van Pro het EP niet is gebleken.
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 170,- aan appellant vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
w.g. I.M. Ludwig w.g. E.D.H. Nanninga