Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/663
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , te [woonplaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. R. Kuiper)
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.016 kilogram.
Bij besluit van 27 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 september 2018 (herzieningsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en het bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor verweerder was tevens aanwezig
ing. J.A.G. van Schaik.
Overwegingen
1. Het beroep van appellante is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede gericht tegen het herzieningsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het herzieningsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.
2. Appellante exploiteert een veehouderij. De maatschap wordt gevormd door het echtpaar [naam 2] en hun zoon. Aanvankelijk had zij een gemengd bedrijf met melkkoeien en varkens. In 2012 heeft appellante besloten de varkenstak af te stoten. Appellante heeft toen plannen gemaakt voor de bouw van een nieuwe stal met 109 ligboxen. De oude stal zou worden gebruikt voor het jongvee en 13 droge koeien. Appellante had de bedoeling de melkveetak uit te breiden naar 122 melkkoeien en 54 stuks jongvee. In 2013 verkreeg zij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor 122 melkkoeien en 74 stuks jongvee en een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. De bouw van de stal heeft € 341.644,- gekost. De stal was in april 2014 gereed. Op 2 juli 2015 hield appellante 64 melkkoeien en 39 stuks jongvee. Het toegekende fosfaatrecht is op dat aantal afgestemd. Verweerder heeft bij de toekenning van fosfaatrechten aan appellante een korting toegepast van 8,3%.
3.1
Appellante voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een fair balance. De invoering van het stelsel was ten tijde van de uitbreiding voor haar niet voorzienbaar. De toekenning van fosfaatrechten voor (slechts) 64 melkkoeien en 39 stuks jongvee in plaats van het aantal dieren dat met de uitbreiding was beoogd, brengt haar bedrijfsvoering in gevaar. Zij kan daardoor een groot deel van haar bedrijf niet gebruiken en haar investeringen niet terugverdienen. De stal is ook niet voor andere doelen te benutten. De in 2012 gemaakte keuze om de varkenshouderij te beëindigen en de melkveehouderij uit te breiden was gerechtvaardigd. Er moesten investeringen worden gepleegd voor de varkenstak. Ook was van belang dat het bedrijf in een extensiveringsgebied ligt. Daarnaast was één van de maten deels arbeidsongeschikt en heeft de derde maat, de zoon, die het bedrijf op termijn gaat overnemen, astma. De varkenstak betekende een te grote aanslag op zijn gezondheid. Appellante heeft gekozen voor groei uit eigen aanwas om de kans op insleep van ziekten te beperken. Er was ook onvoldoende arbeid beschikbaar om een snelle uitbreiding te kunnen realiseren, gezien de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid van één van de maten, terwijl de zoon nog op school zat. Appellante mocht ervan uitgaan dat zij het aantal dieren waarvoor zij de investeringen heeft gedaan ook zou mogen houden, temeer nu zij haar varkenstak heeft beëindigd en per saldo niet meer fosfaat heeft geproduceerd. Appellante heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, waarin een soortgelijke situatie aan de orde was. Ter onderbouwing van haar stellingen beroept appellante zich op twee liquiditeitsbegrotingen, één op basis van de toegekende fosfaatrechten en één op basis van voldoende fosfaatrechten. Uitgaande van de toegekende rechten is het liquiditeitsverloop negatief en ontstaan tekorten. Het bedrijf zal dan uiteindelijk moeten stoppen.
3.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat wel sprake is van een ‘fair balance’, zowel op regelingsniveau als op individueel niveau. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De situatie van appellante is niet vergelijkbaar met de zaak aan de orde in de uitspraak met nummer ECLI:NL:CBB:2019:5. Verweerder acht de keuze voor beëindiging van de varkenstak voorstelbaar, maar bedrijfseconomisch niet noodzakelijk. Er waren drie maten, zodat de gezondheidsproblemen wegens astma van één van hen opgevangen had kunnen worden door één van de anderen. De arbeidsongeschiktheid van één van hen was in de periode van april 2012 tot 2 december 2015 beperkt, namelijk 25%. Volgens verweerder heeft appellante haar veestapel bovendien fors uitgebreid en is niet alleen sprake van compensatie. Appellante had andere keuzes kunnen maken. Toen appellante investeerde, was voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen konden volgen. Verder heeft verweerder vraagtekens gezet bij de liquiditeitsbegroting. Zo zijn forse investeringen geprognosticeerd en is de post privé-onttrekkingen en belastingen hoog. Ook in het scenario zonder fosfaatrechten bestaat bovendien een tekort, zij het wel minder groot. Er is daarom geen aanleiding om ontheffing te verlenen op grond van artikel 38 van Pro de Msw.
4. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
5. Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
5.1
Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt.
5.2
In de hiervoor aangehaalde de uitspraak van 23 juli 2019 (r.o. 6.8.2.) heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
5.3
Appellante stelt dat haar bedrijfsvoering in gevaar is als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Een zodanig causaal verband volgt evenwel niet uit de door appellante in dat verband overgelegde liquiditeitsbegrotingen. Deze zien op de periode van mei 2018 tot april 2021 en geven zowel in het geval van een bedrijfsvoering op basis van de toegekende fosfaatrechten als in het geval van een bedrijfsvoering volgens de planning een negatief saldo te zien. Ook ontbreken andere (financiële) gegevens die van belang zijn voor een beoordeling, zoals omtrent de vermogenspositie en mogelijke andere inkomsten. Het betoog van appellante treft derhalve geen doel. Gelet hierop kan onbesproken blijven hetgeen appellante heeft betoogd omtrent de redenen voor het afstoten van de varkenstak van het bedrijf en de uitbreiding van de melkveetak. Voorts kan hierom niet opgaan het beroep op de uitspraak van 9 januari 2019 met het nummer ECLI:NL:CBB:2019:5. In die zaak was immers wel geconcludeerd tot een causaal verband tussen het stelsel en het gevaar voor de continuïteit van het bedrijf.
6.1
Omdat het herzieningsbesluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
6.2
Gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen herzieningsbesluit en het daarin geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift,
0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het herzieningsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het herzieningsbesluit ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.280,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellante vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
w.g. I.M. Ludwig w.g. M.G. Ligthart