Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1485
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 7.486 kilogram.
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 7.486 kilogram.
Bij besluit van 20 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voorts zijn voor verweerder verschenen
[naam 3] en voor appellant [naam 4] en [naam 5] van [naam 6] .
Overwegingen
1. Appellant exploiteert een melkveehouderij, waarin twee bedrijfsleiders werkzaam zijn. Omdat de stallen waren verouderd, ontstond het plan deze te vernieuwen. Met het oog op de afschaffing van het melkquotum wilde appellant ook uitbreiden. Hij heeft op 16 april 2014 een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998
(Nbw-vergunning) voor onder meer de nieuwbouw van een ligboxenstal, de nieuwbouw van een kalver- en jongveestal en het verbouwen van een bestaande stal naar een ligboxenstal. De vergunning is op 17 juli 2014 afgegeven, voor, naast fokstieren, vleeskalveren, zoogkoeien en schapen, 200 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee. Op 10 februari 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een ligboxenstal en bedrijfsruimten (vervangende nieuwbouw). De bouw van de stal is op 7 april 2015 gestart en deze is voltooid op 16 november 2015. De stal biedt plaats aan 343 stuks melkvee. Op 18 juni 2015 heeft appellant een nieuwe Nbw-vergunning aangevraagd voor, onder andere, 343 melkkoeien en 190 stuks jongvee, die op 23 februari 2016 is verleend. Op 2 juli 2015 hield appellant 108 melkkoeien, 74 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 120 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Het toegekende fosfaatrecht is op die aantallen afgestemd. In de zomer van 2015, in november 2015 en februari 2016 heeft appellant onder meer drachtige vaarzen, pinken en melkkoeien gekocht. In maart 2016 heeft appellant een hele veestapel aangekocht van 74 melkkoeien en 26 stuks jongvee.
(Nbw-vergunning) voor onder meer de nieuwbouw van een ligboxenstal, de nieuwbouw van een kalver- en jongveestal en het verbouwen van een bestaande stal naar een ligboxenstal. De vergunning is op 17 juli 2014 afgegeven, voor, naast fokstieren, vleeskalveren, zoogkoeien en schapen, 200 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee. Op 10 februari 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een ligboxenstal en bedrijfsruimten (vervangende nieuwbouw). De bouw van de stal is op 7 april 2015 gestart en deze is voltooid op 16 november 2015. De stal biedt plaats aan 343 stuks melkvee. Op 18 juni 2015 heeft appellant een nieuwe Nbw-vergunning aangevraagd voor, onder andere, 343 melkkoeien en 190 stuks jongvee, die op 23 februari 2016 is verleend. Op 2 juli 2015 hield appellant 108 melkkoeien, 74 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 120 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Het toegekende fosfaatrecht is op die aantallen afgestemd. In de zomer van 2015, in november 2015 en februari 2016 heeft appellant onder meer drachtige vaarzen, pinken en melkkoeien gekocht. In maart 2016 heeft appellant een hele veestapel aangekocht van 74 melkkoeien en 26 stuks jongvee.
2.1
Appellant voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor hem een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een fair balance. De invoering van het stelsel was ten tijde van de uitbreidingen niet voorzienbaar voor appellant. Appellant zou met de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding jaarlijks 343 stuks melkvee, 85 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 85 stuks jongvee ouder dan 1 jaar kunnen gaan houden. De toekenning van fosfaatrechten voor (slechts) 108 melkkoeien en 194 stuks jongvee brengt zijn bedrijfsvoering in gevaar. De totale bouwkosten inclusief erfverharding en inrichting bedroegen ruim 2,5 miljoen euro exclusief BTW. Hij kan de gebouwde stal niet volledig benutten, terwijl de financieringslasten wel op hem drukken. De stal is ook niet voor andere doeleinden te gebruiken. Het gaat weliswaar om een groot bedrijf, hetgeen maatschappelijk als ongewenst wordt gezien, maar dit levert drie fte aan werk op. Per persoon is het daarmee niet groter dan een gemiddeld gezinsbedrijf. Appellant wordt bovendien benadeeld door de wijze waarop het fosfaatrecht wordt bepaald, aangezien hij op de peildatum relatief veel jongvee hield. Dit leidt ertoe dat de totale gemiddelde melkproductie en daarmee de fosfaatexcretie te laag is vastgesteld. Ook dit vormt een inmenging in zijn eigendomsrecht. Appellant heeft ter onderbouwing een rapportage van [naam 6] overgelegd van december 2018. Hierin zijn vier scenario’s met elkaar vergeleken. De conclusie van de rapportage is dat uitgaande van de toegekende fosfaatrechten, al dan niet met aankoop van de benodigde fosfaatrechten, een niet lonende exploitatie met een jaarlijks terugkerend liquiditeitstekort te verwachten is. Bedrijfscontinuering is onder deze scenario’s niet realistisch. De scenario’s zonder fosfaatrechten laten een lonende exploitatie, op bedrijfscontinuïteit gericht beeld zien. Verder heeft appellant een brief van de Rabobank van 21 december 2018 overgelegd. In de scenario’s waarin ofwel de veestapel in overeenstemming wordt gebracht met het aantal toegekende rechten ofwel fosfaatrechten worden bijgekocht, heeft de bedrijfsvoering een zeer kwetsbaar continuïteitsperspectief, aldus de Rabobank.
2.2
Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant heeft zijn veestapel fors uitgebreid zonder dat daarvoor een bedrijfseconomische noodzaak bestond. Gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel behoren de gevolgen van de beslissing om uit te breiden in beginsel tot het ondernemersrisico. De bouw van de stal was net gestart toen de invoering van het fosfaatrechtenstelsel werd aangekondigd. Appellant had ervoor kunnen kiezen de bouw te staken of de plannen te wijzigen. Verweerder heeft ter zitting kanttekeningen geplaatst en vragen gesteld bij de overgelegde rapportage. Deze zagen op de gehanteerde melkprijs en de afbakening van het melkveebedrijf van overige bedrijfsactiviteiten. Verweerder heeft er verder op gewezen dat appellant in 2019 2.600 kilogram fosfaatrechten heeft gekocht.
3.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
3.2
Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
4.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
4.2
Wat betreft de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) overweegt het College als volgt. Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
4.3
Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
4.4
Appellant kon naar zijn zeggen met de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding 343 stuks melkvee, 85 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 85 stuks jongvee ouder dan 1 jaar gaan houden. Op de peildatum beschikte appellant evenwel nog niet over de vereiste
Nbw-vergunning voor het houden van deze aantallen dieren. Voor de wel gerealiseerde maar nog niet benutte capaciteit moet derhalve worden uitgegaan van de in 2014 verleende Nbw-vergunning en de daarin genoemde dieraantallen. Het verschil tussen de beschikbare ruimte en het aantal op de peildatum feitelijk gehouden dieren is daarmee veel kleiner dan door appellant gesteld. Voor zover appellant op het verkrijgen van de op 23 februari 2016 verleende vergunning is vooruitgelopen met het doen van investeringen, is in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Het College wijst in dit verband op de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7. Hieraan doet niet af dat de Nbw-vergunning wel vóór de peildatum is aangevraagd. Ook als de aanvraag compleet is en voldaan is aan de vereisten voor het verkrijgen van de vergunning, is dit niet gelijk te stellen aan het daadwerkelijk beschikken over deze vergunning voor de uitbreiding. Voor investeringen die appellant nog na 2 juli 2015 is aangegaan, geldt dat het fosfaatrechtenstelsel toen kenbaar was en dat het zijn verantwoordelijkheid was om daarmee rekening te houden. Hoewel de concrete uitwerking van het stelsel nog niet bekend was, was het risico dat de op 2 juli 2015 aangekondigde productiebeperkende maatregelen het rendement van de investering in de te realiseren stal onder druk zou zetten, voorzienbaar. Appellant had zich in het licht van de toen bekende gegevens moeten herbezinnen op zijn positie. Een noodzaak om uit te breiden is gesteld noch gebleken. Bovendien heeft appellant onvoldoende aannemelijk gemaakt dat, zoals hij stelt, bedrijfscontinuering onder de scenario’s 3 en 4 van de rapportage van [naam 6] niet realistisch is. In die rapportage van [naam 6] wordt weliswaar gesteld dat in die gevallen een niet lonende exploitatie met een jaarlijks terugkerend liquiditeitstekort te verwachten is, maar ter zitting is gebleken dat appellant kort na het opstellen van de rapportage nog een grote hoeveelheid fosfaatrechten bij heeft kunnen kopen. Voorts kan ook anderszins aan die rapportage niet die betekenis toekomen die appellant er aan hecht, nu daarbij wordt uitgegaan van de eerdergenoemde aantallen van
Nbw-vergunning voor het houden van deze aantallen dieren. Voor de wel gerealiseerde maar nog niet benutte capaciteit moet derhalve worden uitgegaan van de in 2014 verleende Nbw-vergunning en de daarin genoemde dieraantallen. Het verschil tussen de beschikbare ruimte en het aantal op de peildatum feitelijk gehouden dieren is daarmee veel kleiner dan door appellant gesteld. Voor zover appellant op het verkrijgen van de op 23 februari 2016 verleende vergunning is vooruitgelopen met het doen van investeringen, is in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Het College wijst in dit verband op de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7. Hieraan doet niet af dat de Nbw-vergunning wel vóór de peildatum is aangevraagd. Ook als de aanvraag compleet is en voldaan is aan de vereisten voor het verkrijgen van de vergunning, is dit niet gelijk te stellen aan het daadwerkelijk beschikken over deze vergunning voor de uitbreiding. Voor investeringen die appellant nog na 2 juli 2015 is aangegaan, geldt dat het fosfaatrechtenstelsel toen kenbaar was en dat het zijn verantwoordelijkheid was om daarmee rekening te houden. Hoewel de concrete uitwerking van het stelsel nog niet bekend was, was het risico dat de op 2 juli 2015 aangekondigde productiebeperkende maatregelen het rendement van de investering in de te realiseren stal onder druk zou zetten, voorzienbaar. Appellant had zich in het licht van de toen bekende gegevens moeten herbezinnen op zijn positie. Een noodzaak om uit te breiden is gesteld noch gebleken. Bovendien heeft appellant onvoldoende aannemelijk gemaakt dat, zoals hij stelt, bedrijfscontinuering onder de scenario’s 3 en 4 van de rapportage van [naam 6] niet realistisch is. In die rapportage van [naam 6] wordt weliswaar gesteld dat in die gevallen een niet lonende exploitatie met een jaarlijks terugkerend liquiditeitstekort te verwachten is, maar ter zitting is gebleken dat appellant kort na het opstellen van de rapportage nog een grote hoeveelheid fosfaatrechten bij heeft kunnen kopen. Voorts kan ook anderszins aan die rapportage niet die betekenis toekomen die appellant er aan hecht, nu daarbij wordt uitgegaan van de eerdergenoemde aantallen van
343 melk- en kalfkoeien en in totaal 170 stuks jongvee. Dit geldt ook voor de overgelegde verklaring van de Rabobank, die is gebaseerd op deze rapportage. Dat, gezien de samenstelling van de veestapel op 2 juli 2015, de wijze waarop het fosfaatrecht wordt vastgesteld voor appellant ongelukkig uitpakt, is op zichzelf ook geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het bestreden besluit strijdig is met artikel 1 van het EP. Het is inherent aan het hanteren van een peildatum dat er verschillen zullen zijn tussen bedrijven naar gelang de situatie op die dag. Van overige bijzondere omstandigheden om reden waarvan de situatie van appellant strijd zou opleveren met artikel 1 van het EP is het College al evenmin gebleken. Dat appellant drie werknemers heeft kan als zodanig niet gelden. Het gaat in dezen immers om de gestelde aantasting van het eigendomsrecht van appellant.
5.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Verweerder heeft het bestreden besluit in beroep alsnog toereikend gemotiveerd. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
5.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en
1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 170,- aan appellant vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
w.g. I.M. Ludwig w.g. M.G. Ligthart