Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1465
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. B. Nijman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Kuipers en mr. A.H. Spriensma).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.948 kilogram (kg).
Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en geweigerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2019. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf, aanvankelijk met 80 melkkoeien. In 2011 en 2012 heeft zij de stal vergroot en geschikt gemaakt voor 75 extra melkkoeien en jongvee. Ook zijn twee melkrobots geplaatst. Appellante heeft verder 9 hectare (ha) extra grond aangekocht. Op 30 juni 2015 is daarover mondeling overeenstemming bereikt en de koopovereenkomst is op 2 juli 2015 getekend. In verband met de uitbreiding heeft appellante in 2011 en 2012 vergunningen aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw). Op 7 augustus 2012 is aan appellante een vergunning op grond van artikel 16 van Pro de Nbw verleend. De aanvraag van een vergunning op grond van artikel 19d van de Nwb heeft geleid tot een ontwerpbesluit, en is uiteindelijk na uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2014 geweigerd. Op 1 juli 2015 heeft appellante een nieuwe vergunningaanvraag ingediend. Op 10 december 2015 heeft appellante een vergunning op grond van de artikelen 16 en 19d van de Nbw verkregen. De vergunning treedt in de plaats van de eerder op 7 augustus 2012 verleende vergunning op grond van artikel 16 van Pro de Nbw.
1.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 85 melkkoeien en 86 stuks jongvee. Verweerder is bij de vaststelling van het fosfaatrecht van die aantallen uitgegaan en heeft een generieke korting van 8,3% toegepast, omdat appellante volgens verweerder niet grondgebonden is.
2.1
Appellante voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht en daarom in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een ‘fair balance’. Over de fair balance op regelingsniveau voert appellante, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Ook is het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante niet gerechtvaardigd, omdat het fosfaatplafond niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is immers geëxporteerd. Daarnaast legt het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last. Appellante heeft haar bedrijf al in 2011 en 2012 uitgebreid en zij heeft daarvoor toen al vergunningen aangevraagd en verkregen. De in 2012 verleende vergunning op grond van artikel 16 van Pro de Nwb is blijven gelden totdat deze werd vervangen door de nieuwe Nwb-vergunning van 10 december 2015. Dat de vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw door handelen van de provincie Noord-Brabant niet tijdig is verkregen, mag niet voor rekening van appellante komen. Pas eind 2015 kon appellante daadwerkelijk uitbreiden. De stal was dus op de peildatum nog niet volledig bezet. Hierdoor wordt appellante door het fosfaatrechtenstelsel zwaarder getroffen dan een willekeurige melkveehouder die op de peildatum zijn stal wel volledig bezet had. Appellante kan 41% van haar koeplaatsen niet benutten en de stal is niet voor andere doeleinden bruikbaar. Appellante moet wel de hoge financieringslast voldoen die zij is aangegaan voor de bouw van de stal. De toekomst van het bedrijf staat daardoor op het spel. De combinatie van factoren maakt de last disproportioneel. Tenslotte verzet appellante zich tegen de generieke korting die haar wél treft, maar grondgebonden bedrijven niet. Appellante had zicht op het verwerven van de 9 ha. Door hier geen rekening mee te houden, handelt verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel en is ook hierom sprake van schending van artikel 1 EP Pro.
2.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Ook is volgens verweerder geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is gaan uitbreiden op een moment dat productiebegrenzende maatregelen voorzienbaar waren. Daarnaast beschikte appellante op peildatum 2 juli 2015 niet over de vereiste Nbw-vergunning voor het houden van de extra 75 melkkoeien. Ook heeft appellante geen stukken overgelegd die inzicht geven in haar vermogenspositie. De generieke korting is terecht toegepast. Voor het bepalen van de fosfaatruimte wordt gerekend met de grond die op peildatum 15 mei 2015 tot het bedrijf van appellante behoorde. Nu appellante de extra grond pas na 15 mei 2015 heeft verkregen, blijft deze buiten beschouwing.
3.1
Artikel 1 van Pro het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
3.2
Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
4.1
Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van Pro het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
4.2
Het College heeft daarin geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, waaronder het toepassen van de generieke korting voor niet grondgebonden bedrijven, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. In wat appellante hierover heeft aangevoerd, ziet het College gaan aanleiding voor een ander oordeel. Het beroep slaagt in zoverre niet.
4.3
Bij de beoordeling of een last in het geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.
4.4
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last die het gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. Daarvoor acht het College van belang dat appellante op 2 juli 2015 niet over de vereiste vergunning beschikte voor het houden van de 75 extra dieren. Appellante beschikte toen weliswaar over een vergunning op grond van artikel 16 van Pro de Nwb, maar niet op grond van artikel 19d van de Nwb. Die vergunning heeft appellante pas op 10 december 2015 verkregen. Dat de vergunningprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop appellante geen invloed had, neemt niet weg dat zij met haar investeringen vooruitgelopen is op de voor uitbreiding vereiste vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.
4.5
Ook het toepassen van de generieke korting maakt op zichzelf, of in combinatie met de hiervoor besproken aangevoerde omstandigheden, niet dat sprake is van een individuele buitensporige last. Op grond van artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verlaagd met een generieke korting van 8,3%. Die korting wordt op grond van het tweede lid van die bepaling niet toegepast als, kort gezegd, de mestproductie door melkvee in 2015 minder was dan de fosfaatruimte in dat jaar. De fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op of in de tot het betreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag worden gebracht. Dit volgt uit artikel 1, eerste lid, onder ll, van de Msw. Voor het vaststellen van de fosfaatruimte is bepalend de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoort. Dit volgt uit de artikelen 21a en 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Vaststaat dat appellante op 15 mei 2015 niet over de hier van belang zijnde 9 ha grond beschikte. Verweerder heeft deze grond zodoende bij het vaststellen van de fosfaatruimte terecht buiten beschouwing gelaten. Op welke wijze bij appellante het vertrouwen is ontstaan dat verweerder de 9 ha grond bij het vaststellen van de fosfaatruimte zou betrekken, heeft appellante verder niet toegelicht. Het beroep slaagt daarom ook op dit punt niet.
5.1
Verweerder heeft in het bestreden besluit het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last verworpen met de enige opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Gelet hierop is het bestreden besluit naar het oordeel van het College niet deugdelijk gemotiveerd en dus in strijd met de artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Verweerder is immers in deze procedure in het verweerschrift en ter zitting alsnog nader op het betoog van appellante ingegaan. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond wordt verklaard.
5.2
Gelet op het voorgaande ziet het College evenwel aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
w.g. R.C. Stam w.g. D. de Vries