Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1730
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 augustus 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] & [naam 2] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 29 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2019. [naam 2] , vennoot van appellante, is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Van de kant van verweerder is ook verschenen [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Op 16 juli 2016 hebben twee toezichthouders van de NVWA een controle uitgevoerd op een perceel dat in gebruik is bij het landbouwbedrijf van appellante. Van deze controle is een inspectieverslag opgesteld, gedateerd 6 december 2016, en een proces-verbaal, gedateerd 7 december 2016. Daarin is vermeld dat op het perceel, grasland op kleigrond, rundveedrijfmest op een niet emissiearme wijze is aangewend.
2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en bijlage 3, punt 1.8, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm).
3. Verweerder heeft bij het primaire besluit appellante een randvoorwaardenkorting opgelegd van 20% op de rechtstreekse betalingen in verband met de niet-naleving van de in artikel 5 van het Bgm opgenomen verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
4. Appellante heeft betoogd dat zij ten onrechte door slechts één persoon over haar bezwaar is gehoord, en dat die persoon, een werknemer van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, vooringenomen was. Het College stelt vast dat uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet volgt dat het horen dient te geschieden door meerdere personen. Wel volgt uit artikel 7:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb dat het horen dient te geschieden door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest. Het College stelt vast, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, dat degene die appellante heeft gehoord over het bezwaar niet betrokken is geweest bij de totstandkoming van het primaire besluit. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt, noch is het College daarvan overigens gebleken, dat zij in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb met vooringenomenheid is gehoord.
5. Voor het betoog van appellante dat de toezichthouders zich eerst hadden moeten melden bij de boerderij en dat zij niet zonder bedrijfskleding en bedrijfsschoeisel het perceel hadden mogen betreden, ziet het College geen rechtsgrondslag. In artikel 5:15, eerste lid, van de Awb is juist bepaald dat een toezichthouder bevoegd is, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.
6.1
Appellante heeft verder betoogd dat in het proces-verbaal niet met zekerheid is geconstateerd dat de mest niet emissiearm is uitgereden. Het College stelt vast dat in het proces-verbaal is vermeld dat de toezichthouders van een afstand van circa 40 meter zagen dat op een perceel vermoedelijk mest niet emissiearm was aangewend. Dit was voor hen aanleiding voor een controle van het landbouwbedrijf dat het perceel in gebruik had. Bij die controle zijn zij een ander perceel te voet opgegaan, aangeduid als perceel 13. De toezichthouders zagen vervolgens dat op perceel 13 rundveedrijfmest niet emissiearm werd aangewend. In het proces-verbaal is vermeld dat de toezichthouders constateerden dat bij de bemesting door appellante één slang, waardoor de mest vanuit de verdeelmolen wordt aangevoerd naar een afzonderlijk bemesterelement, tijdens het bemesten loshing en achter de bemester over het land sleepte. Daardoor stroomde de rundveedrijfmest uit de slang op het gras en niet via het koutertje tussen het gras. Verder is in het proces‑verbaal vermeld dat er drie uitlooprubbers niet recht achter de kouters waren bevestigd, waardoor de mest niet achter de kouters terecht kwam, maar de mest vlak boven de grond schuin achter de kouters op het gras werd gesproeid. Bij het proces-verbaal zijn als bijlage foto's gevoegd van drijfmest op het gras.
6.2
Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het betoog van appellante dat foto's ontbreken van de loszittende slang en de verkeerd zittende kouters, dat de foto's onvoldoende laten zien welke sporen de banden van de tractor in het gras hebben gemaakt, en dat er geen foto's zijn van sproeiende en spuitende mest, vormt naar het oordeel van het College een onvoldoende onderbouwing waarom de bevindingen in het proces-verbaal dat appellante rundveedrijfmest niet emissiearm uitreed op perceel 13, onjuist zouden zijn. Bovendien heeft één van de toezichthouders die de controle heeft uitgevoerd, ter zitting bevestigd dat de foto's van de mestsporen op het gras zijn genomen op perceel 13. Uit die foto's blijkt dat sprake was van een slecht werkresultaat bij het bemesten van het perceel. Het betoog dat er een tegenstrijdigheid is doordat in het proces-verbaal is vermeld dat perceel 13 een oppervlakte heeft van 1,73 ha en elders een oppervlakte van circa 2 ha is vermeld, volgt het College niet, alleen al omdat 1,73 ha afgerond 2 ha is. Gezien het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellante artikel 5 van het Bgm niet heeft nageleefd. Of de toezichthouders eerder hadden moeten ingrijpen om verdere niet-naleving door appellante te voorkomen, zoals appellante heeft betoogd, is niet relevant voor de vaststelling dat sprake was van een niet‑naleving. Verweerder was dus bevoegd om aan appellante een randvoorwaardenkorting op te leggen op de door haar in het jaar 2016 aangevraagde GLB‑subsidies.
7. Appellante heeft gesteld dat sprake was van overmacht. Van overmacht is in het licht van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) sprake indien de situatie een abnormale en onvoorziene omstandigheid vormde die appellante niet kende en waarvan de gevolgen ondanks alle mogelijke voorzorgen niet had kunnen worden vermeden (zie het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hoffmeister, C‑210/00 (ECLI:EU:C:2002:440)). Het College is met verweerder van oordeel dat van overmacht in de hiervoor omschreven betekenis niet kan worden gesproken, nu appellante zich voor het uitrijden van de mest op de hoogte had moeten stellen van het op een juiste manier functioneren van de gebruikte apparatuur, en zij de mest niet had mogen uitrijden als het niet mogelijk was om deze emissiearm uit te rijden.
8. Anders dan appellante heeft betoogd, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122), is, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 27 februari 2014, C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), ook sprake van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden indien de steunontvanger zich zodanig gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat zich daardoor een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden voordoet. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht, kon uit het werkresultaat van het uitrijden duidelijk worden opgemaakt dat de mest niet emissiearm werd uitgereden. Door geen controle van het werkresultaat uit te voeren heeft appellante het risico op een niet-naleving op de koop toe genomen. Anders dan appellante heeft gesuggereerd, is het hierbij niet relevant of de toezichthouders hebben geprobeerd appellante tijdens het uitrijden te stoppen, gelet op het slechte werkresultaat. Dat de politierechter de wegens het niet emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen opgelegde strafbeschikking heeft vernietigd en appellant schuldig heeft verklaard zonder oplegging van straf, volgens appellante omdat naar het oordeel van de politierechter opzet zou ontbreken, maakt het voorgaande niet anders, reeds omdat voor de oplegging van een randvoorwaardenkorting een ander toetsingskader en ander bewijsrecht geldt dan in het strafrecht. Gezien het voorgaande was verweerder verplicht om op grond van de artikelen 91 en 97 van Verordening 1306/2013 voor de geconstateerde niet-naleving die met opzet is begaan, een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van, in de regel, 20%.
9. Het College is van oordeel dat verweerder in de door appellante aangevoerde impact die de controle en de constatering van de niet-naleving door de toezichthouders en de daarop volgende procedures hebben gehad op het bedrijf en het gezin van de maten van appellante, geen reden heeft hoeven zien om de randvoorwaardenkorting te verlagen. Op zichzelf is er een mogelijkheid om de randvoorwaardenkorting te verlagen van 20% tot 15%, op grond van artikel 40 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, biedt deze bepaling echter geen ruimte voor verlaging van de randvoorwaardenkorting om andere redenen dan de ernst, omvang en het (permanente) karakter van de niet-naleving. Naar het oordeel van het College heeft verweerder gelet daarop in de gestelde impact die de oplegging van de randvoorwaardenkorting op het bedrijf heeft (gehad) terecht geen aanleiding gezien de randvoorwaardenkorting lager dan 20% vast te stellen.
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.O. Kerkmeester en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2019.
w.g. H.L. van der Beek w.g. M.B.L. van der Weele