Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/442
16600
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen
[naam 1] & [naam 2] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.T. Kirpestein)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: A.H. Spriensma-Heringa en mr. H.J. Kram).
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (MVFR) 2013 van appellante vastgesteld op 711 kg fosfaat.
Bij besluit van 7 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft, tegelijkertijd met een aantal vergelijkbare zaken, plaatsgevonden op 27 juli 2016. Het onderzoek is ter zitting geschorst.
Met zijn aanvulling van 27 december 2017 heeft verweerder het bestreden besluit nader gemotiveerd.
Appellante heeft op de nadere motivering gereageerd en verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 2 augustus 2018. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De achtergrond van de beoordeling van het beroep
1.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij, waarvoor in 1993 een vergunning is verleend voor het houden van 88 stuks melk- en kalfvee en 60 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar. Op 16 november 2016 is aan appellante een Natuurbeschermingswetvergunning verleend voor het houden van 90 stuks melk- en kalfvee en 60 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar.
1.2
Verweerder heeft appellante per brief van 17 december 2014 een vooraankondiging MVFR 2013 gestuurd en haar daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om in het kader van de Wvgm begin 2015 voor iedere melkveehouderij een MVFR 2013 vast te stellen bestaande uit de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee min de fosfaatruimte in 2013. Verweerder heeft in verband daarmee appellante verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven over de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. Appellante heeft geen wijzigingen doorgegeven. Vervolgens heeft verweerder de MVFR 2013 voor appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 711 kg fosfaat.
1.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Volgens verweerder is de MVFR 2013 van appellante vastgesteld in overeenstemming met de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en voorziet de Wvgm niet in de mogelijkheid om de MVFR 2013 vast te stellen op basis van het aan appellante vergunde aantal te houden dieren.
1.4
In zijn uitspraken van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149 en ECLI:NL:CBB:2016:150; hierna: de uitspraken van 15 juni 2016) heeft het College in een aantal zaken van andere melkveehouderijen geoordeeld dat het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen. Er is sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd, zodat die maatregelen in hun algemeenheid proportioneel zijn (rechtsoverweging 5.5.3). Maar verweerder heeft de besluiten niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd door niet in te gaan op de door appellanten aangevoerde individuele omstandigheden (rechtsoverweging 5.6.3). Om die reden heeft het College verweerder in die zaken opgedragen om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. Daarbij moet verweerder onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden voor de betrokken appellanten een individuele, buitensporige last oplevert. Verweerder moet ook onderzoeken in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last (rechtsoverweging 5.7).
1.5
Naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016 heeft verweerder tijdens het onderzoek ter zitting op 27 juli 2016 te kennen gegeven ook voor de zaak van appellante opnieuw te zullen kijken naar de aangevoerde individuele omstandigheden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak aangehouden en verweerder in de gelegenheid gesteld om het bestreden besluit nader te motiveren.
1.6
In het kader van de nadere motivering van de MVFR 2013 van appellante heeft verweerder appellante per brief van 16 augustus 2016 om aanvullende informatie verzocht en appellante heeft informatie verstrekt.
1.7
Bij het besluit van 27 december 2017 heeft verweerder het bestreden besluit nader gemotiveerd en dit gehandhaafd, zodat de MVFR 2013 van appellante op 711 kg fosfaat blijft vastgesteld. Volgens verweerder zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de MVFR 2013 van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last.
De beroepsgronden en het standpunt van verweerder
2.1
Appellante betoogt dat verweerder bij de vaststelling van haar MVFR 2013 ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het aan haar vergunde aantal te houden dieren.
Ook betoogt appellante dat de voor haar vastgestelde MVFR 2013 leidt tot een individuele en buitensporige last en daardoor in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Door verschillende omstandigheden was de fosfaatproductie op het bedrijf in 2013 lager dan in andere jaren. Door een ongeval in 2008 en zowel fysieke als psychische problemen kon vennoot J. [naam 1] niet voltijd werken. Bovendien heeft hij langdurige mantelzorg verleend, waardoor er onvoldoende capaciteit op het bedrijf was. Financiële middelen om vervangende hulp in te schakelen om de bedrijfsomvang op peil te houden ontbraken. Ook was er in 2013 een verminderde melkproductie vanwege schade door ganzen en een falende melkwinningsinstallatie. Appellante merkt daarbij op dat vennoot [naam 1] het bedrijf sinds 2011 samen met zijn zoon en medevennoot [naam 2] voert en vele duurzame investeringen heeft gedaan om weer tot een optimale bedrijfsvoering te komen. Door de voor haar vastgestelde MVFR 2013 kan zij haar optimale bedrijfsniveau echter niet behalen.
2.2
Verweerder stelt dat de Wvgm geen ruimte biedt om de MVFR 2013 van appellante vast te stellen op basis van het vergunde aantal dieren. Bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van Pro het EP) van appellante, houdt verweerder naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, rekening met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Volgens verweerder bestond de ziekte van vennoot [naam 1] al lange tijd en heeft deze daarom geen directe relatie met (incidentele) bijzondere omstandigheden die hebben geleid tot de gestelde te lage vaststelling van de MVFR 2013. Over de door appellante aangevoerde schade door ganzen en een falende melkinstallatie stelt verweerder dat appellante niet voldoende heeft onderbouwd op welke wijze deze omstandigheden hebben geleid tot een lagere melkproductie in 2013. Over het aan appellante vergunde aantal dieren, merkt verweerder op dat de gevolgen van maatregelen op grond van de Wvgm voor de meeste landbouwers beperkt zijn, omdat rekening is gehouden met de productie in 2013. Verweerder onderkent dat de maatregelen bemoeilijkend kunnen werken voor de sector, maar dat de melkveehouders die ten opzichte van de MVFR 2013 willen groeien, kunnen kiezen uit grondgebondenheid of mestverwerking of een combinatie van die twee. Verweerder is daarom van mening dat appellante haar optimale bedrijfsniveau nog steeds kan behalen.
Het wettelijke kader
3. Voor de relevante wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde als hier van belang, verwijst het College naar de bijlage bij deze uitspraak.
De beoordeling van de gronden
4.1
Zoals het College al heeft geoordeeld in zijn uitspraken van 15 juni 2016 is het stelsel van de Wvgm in algemene zin niet in strijd met het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van Pro het EP. Het College verwijst naar de motivering in de uitspraak onder nummer ECLI:NL:CBB:2016:149, onder rechtsoverwegingen 5.1 tot en met 5.5.3. Een afschrift van die uitspraak wordt bij deze uitspraak gevoegd. Zoals appellante terecht stelt, grijpt het stelsel van de Wvmg in op, oftewel reguleert het, het eigendom van de melkveehouders. Dat is echter toegestaan, omdat het stelsel duidelijk is vastgelegd in de wet en lagere regelgeving, en het stelsel een algemeen doel, oftewel belang dient. Het stelsel heeft namelijk ten doel het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Ook is er voldoende evenwicht tussen dat doel en de middelen die het stelsel daarvoor inzet. Verweerder heeft daarom, anders dan appellante wenst, voor de vaststelling van de MVFR 2013 niet aan hoeven sluiten bij het vergunde aantal dieren, maar heeft uit mogen gaan van het aantal gehouden dieren in 2013. De wetgever heeft dit jaartal kunnen kiezen, omdat het de meest actuele en niet meer te beïnvloeden informatie gaf over de bijdrage van een individueel melkveebedrijf aan de druk op de mestmarkt. Dat dit tot verschillende uitkomsten voor verschillende melkboeren heeft kunnen leiden en dat daarmee sommige boeren nadelen ten opzichte van anderen ondervinden, sluit het College niet uit. Dat maakt het stelsel als zodanig echter niet onrechtmatig. Welk nadeel precies wordt ondervonden kan wel gevolgen hebben voor de beoordeling van de vraag of het stelsel voor appellante als individu een disproportionele last meebrengt.
4.2
Het College merkt op dat gedetailleerde en concrete gegevens van appellante noodzakelijk zijn voor een goede beoordeling van verweerder of er sprake is van een dergelijke last.
4.3
Het College stelt vast dat appellante, ter onderbouwing van haar standpunt dat er sprake is van een individuele en buitensporige last, individuele omstandigheden heeft gesteld.
Wil sprake zijn van een individuele last die zo disproportioneel is dat hij noopt tot compensatie dan moet aan hoge eisen worden voldaan. De bewijslast daarvoor ligt bij appellante. Appellante moet aantonen dat zij geconfronteerd wordt met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Daarvoor is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Bovendien moet worden aangetoond of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) uitbreiding van het bedrijf die door de MVFR 2013 wordt getroffen.
4.4
Verweerder heeft appellante, in overeenstemming met rechtsoverweging 5.8 van de uitspraken van 15 juni 2016, en de op zitting van 27 juli 2016 gemaakte afspraken, in de gelegenheid gesteld haar stelling over de individuele feiten en omstandigheden aan te vullen en te onderbouwen. Verweerder heeft appellante per brief van 16 augustus 2016 om aanvullende informatie verzocht over de door haar aangevoerde individuele omstandigheden. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er sprake moet zijn van een causaal verband tussen de door appellante aangevoerde omstandigheden en de conclusie dat er sprake is van een individuele, buitensporige last. Appellante heeft informatie na het besluit van 27 december 2017 aan verweerder toegestuurd.
4.5
Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van het door hem ontwikkelde beoordelingscriterium. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de voor haar vastgestelde MVFR 2013 tot een individuele en buitensporige last leidt.
4.6
Van voldoende causaal verband tussen enerzijds de ziekte en persoonlijke problematiek van [naam 1] , de schade door ganzen en de falende melkinstallatie en anderzijds de naar wordt gesteld te lage omvang van de MVFR 2013, is niet gebleken. De ziekte van [naam 1] en de omstandigheid dat hij alleen stond voor de opvoeding van zijn zoon, dateren al van ver voor 2013. Het jaar 2013 onderscheidt zich daardoor niet van de andere melkproductiejaren rondom 2013. Verder betekent de omstandigheid dat er ganzen op de percelen van appellante zijn gesignaleerd nog niet dat appellante hiervan schade heeft ondervonden, die dan bovendien ook zo hoog is dat die moet worden gecompenseerd. Uit het door appellante overlegde natuurrapport van waterschap Aa en Maas volgt dat er sprake is van natuurontwikkeling in de regio, maar niet dat dit heeft geleid tot schade door ganzen aan de percelen van appellante. Ook de enkele stelling dat sprake is van een niet adequaat functionerende melkwinningsinstallatie kan niet leiden tot de conclusie die appellante wenst. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van appellante om ervoor te zorgen dat haar apparatuur op orde is. Dat appellante, zoals zij stelt, in 2013 65.000 kg melk heeft verleased is haar eigen bedrijfskeuze geweest, waarvoor zij bovendien een vergoeding heeft ontvangen. Tot slot overweegt het College dat het overzicht dat appellante heeft overgelegd over haar melkproductie in 2013 en de jaren daaromheen, op zichzelf geen gewicht in de schaal legt. Uit een verminderde productie in 2013 kan immers nog niet worden afgeleid dat dit komt door omstandigheden die buiten de schuld van appellante lagen, waardoor de MVFR 2013 meer dan 10% lager is vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest.
4.7
Het voorgaande leidt tot de conclusie van het College dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP.
4.8
Het College is wel van oordeel dat het bestreden besluit, zoals dat is genomen op 7 mei 2015, een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevat. Verweerder is daarin immers niet ingegaan op de individuele omstandigheden die appellante had gesteld. Verweerder heeft echter alsnog zorgvuldig gehandeld en zijn besluit voldoende gemotiveerd met de aanvulling van 7 december 2017. Het College zal het bestreden besluit daarom, ondanks de daaraan klevende gebreken, met toepassing van het bepaalde in artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, in stand laten. Niet aannemelijk is dat appellante hierdoor is benadeeld.
5. Het beroep is ongegrond. Vanwege de aanvankelijke gebreken in het besluit moet verweerder wel het door appellante betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond en bepaalt dat verweerder het griffierecht van
€ 331,- aan appellante vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en
mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. L. ten Hove
Bijlage
Het geschil heeft betrekking op de toepassing van de op 1 januari 2015 in werking getreden Wvgm. Deze wet bevat een aanvulling op de Msw met betrekking tot de regels voor verwerking van dierlijke meststoffen. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
cc. bedrijfsoverschot: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op een bedrijf wordt geproduceerd boven de fosfaatruimte;
(…)
ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar
1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond,
(…)
mm. melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid;
nn. melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf.
(…)
Artikel 21
1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert,
b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert,
c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert,
d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
1°. laat verwerken,
(…)
4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of
(…)
3. Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1.
4. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e.
5. De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt.
6. Het ontwerp van een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordacht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.
Artikel 21a
1. Onze Minister verleent aan een landbouwer, die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De melkveefosfaatreferentie vermeldt het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven.
2. De melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld.
3. Indien een landbouwer aantoont dat door bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, een lagere melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven dan wanneer deze bedrijfsoverdrachten zouden zijn betrokken bij de berekening, bedoeld in het eerste lid, wordt de melkveefosfaatreferentie met inachtneming van deze bedrijfsoverdrachten vastgesteld.
4. De forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
5. De melkveefosfaatreferentie kan worden overgedragen aan een landbouwer waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad bestaat voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven.
6. De melkveefosfaatreferentie gaat over aan degene die het bedrijf waarvoor deze melkveefosfaatreferentie is afgegeven bij erfopvolging verkrijgt.
(…)
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.”
Artikel 1 van Pro het
Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(EP) luidt:
Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(EP) luidt:
“Artikel 1. Bescherming van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”