Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 13/181 en 13/209
32200
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2018 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , [naam 1]
(gemachtigde: mr. L.J. Smale),
[naam 2] , te [plaats 2] , [naam 2]
(gemachtigde: mr. E. Broeren),
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, verweerder
(gemachtigde: mr. D.S.P. Roeland-Fransen).
Als derde-partij heeft aan de gedingen deelgenomen:
Adama Registrations B.V. (Adama), te Leusden
(gemachtigde: mr. E. Broeren).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de verzoeken van [naam 1] van 11 mei 2011, 24 augustus 2011 en 25 oktober 2011 tot openbaarmaking van documenten die bij verweerder aanwezig zijn in verband met de toelating van een aantal gewasbeschermingsmiddelen en één biocide (alle met de werkzame stof imidacloprid, hierna: de verzoeken) afgewezen.
Bij op 19 maart 2013 bekend gemaakt besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op het bezwaar van [naam 1] tegen het primaire besluit. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en beslist tot openbaarmaking van een aantal documenten. Ten aanzien van een aantal andere documenten heeft verweerder zijn beslissing tot geheimhouding gehandhaafd.
[naam 1] en [naam 2] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van [naam 1] is geregistreerd onder nummer 13/209. Dat van [naam 2] onder nummer 13/181.
[naam 1] heeft toen tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend, dat is afgewezen bij uitspraak van 10 april 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ6769).
[naam 2] heeft eveneens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend, met als inzet 35 documenten waarvan verweerder tot openbaarmaking had besloten. Dit verzoek is toegewezen bij uitspraak van 10 april 2013, waarbij het bestreden besluit is geschorst tot de uitspraak op het beroep van [naam 2] (ECLI:NL:CBB:2013:BZ6772).
Bij beslissing van 14 mei 2013 heeft het College geoordeeld dat ten aanzien van een aantal op de zaak betrekking hebbende stukken die verweerder verplicht is over te leggen, te weten 49 documenten betreffende overwegend laboratoriumstudies en 35 documenten betreffende overwegend veldstudies, beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gerechtvaardigd is. [naam 1] heeft bij brief van 10 juni 2013 aan het College toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2013.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bij tussenuitspraak van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365, het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) verzocht om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen (de tussenuitspraak).
Het Hof van Justitie heeft bij arrest van 23 november 2016, ECLI:EU:C:2016:890, de aan hem voorgelegde prejudiciële vragen beantwoord (het arrest).
Partijen hebben hierop schriftelijk gereageerd bij brieven van 22 december 2016, 26 januari 2017 en 6 maart 2017.
Op 17 oktober 2017 heeft een enkelvoudige kamer een regiezitting gehouden. Partijen hebben naar aanleiding van het besprokene tijdens die zitting schriftelijk gereageerd bij brieven van 23 en 24 oktober 2017.
Buiten bezwaar van partijen is door het bestuur van het College wegens vertrek van raadsheren een nieuwe zetel aangewezen.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 18 januari 2018. [naam 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door dr. W.T. Douma en prof. dr. J.P. van der Sluis. [naam 2] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] en [naam 5] . De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Voor de weergaven van de toepasselijke Europese en Nederlandse regelgeving, de in beroep door partijen ingenomen standpunten en de overige ter zake dienende feiten en omstandigheden wordt allereerst verwezen naar de tussenuitspraak. Het College volstaat hier met het volgende.
1.2
Verweerder heeft het bezwaar van [naam 1] tegen de afwijzing van haar verzoeken gedeeltelijk gegrond verklaard en van 36 documenten alsnog de openbaarmaking gelast. Ten aanzien van de overige documenten heeft verweerder beslist dat deze geheim dienen te blijven. Verweerder heeft in een van het bestreden besluit deel uitmakende bijlage met referentielijsten (bijlage 1) de door hem in ogenschouw genomen studies, tests en presentaties genoemd en daarbij per document aangegeven of en tot wanneer er dataprotectie op rust, of ze emissiegegevens bevatten, welke belangen voor en tegen openbaarmaking in aanmerking zijn genomen en wat het resultaat van de belangenafweging is: openbaar maken of niet openbaar maken.
1.3
De 36 documenten waarvan verweerder heeft geconcludeerd dat die openbaar gemaakt moeten worden heeft hij nogmaals apart genoemd in bijlage 2 bij het bestreden besluit. Onder die 36 documenten bevinden zich laboratoriumstudies inzake de invloeden van imidacloprid op bijen, (semi-)veldstudies die de resultaten bevatten van metingen van residuen van de gewasbeschermingsmiddelen en biociden en hun werkzame stoffen die als gevolg van het gebruik van die producten aanwezig zijn in de lucht of de bodem, op zaden, bladeren, pollen of nectar van een behandeld gewas, honing en bijen, een samenvatting van een studie van de migratie van imidacloprid in planten en de guttatie, en twee presentaties.
1.4
In het bestreden besluit heeft verweerder geoordeeld dat als “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, tweede lid, tweede alinea, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (de milieu-informatierichtlijn) moet worden beschouwd feitelijke informatie met betrekking tot de daadwerkelijke uitstoot van gewasbeschermingsmiddelen of biociden naar het milieu. Volgens bijlagen 1 en 2 bevat in dit geval een deel van de documenten dat voorwerp van het verzoek om openbaarmaking is zodanige informatie. De gronden die kunnen worden ingeroepen om de openbaarmaking daarvan te weigeren zijn, aldus verweerder, zeer beperkt. Eén daarvan is de bescherming van de intellectuele-eigendomsrechten van de houder van de toelating voor het op de markt brengen van het betrokken product. Na afweging van het algemene belang bij openbaarmaking tegen het belang van bescherming van die rechten, heeft verweerder geoordeeld dat het eerste diende te prevaleren en beslist dat de betrokken documenten (met de nummers 1 tot en met 25 in deel A van bijlage 2) openbaar moeten worden gemaakt.
1.5
Voor niet-emissiegegevens heeft verweerder een ruimere belangenafweging dan bij emissiegegevens gemaakt en in zijn beschouwingen betrokken of eventuele rechten op dataprotectie een rol moeten spelen, een dreigende inbreuk op auteursrechten, alsmede financiële/commerciële belangen (waaronder de investeringskosten, marktaandeel, concurrentienadeel doordat ook anderen van de gegevens gebruik zullen kunnen maken). In bijlage 1 heeft verweerder in dit verband de volgende criteria genoemd die, indien toepasselijk, ten aanzien van dit soort gegevens, leiden tot de conclusie openbaarmaking:
“ In geval van (semi-)veldstudies is bekeken of naast de bestudering van effecten op bijen tevens residuen zijn bepaald in voor bijen relevante voedselitems (pollen, nectar). Was dit het geval dan is het effect-deel van de studie extra relevant geacht voor openbaarmaking, ook in het geval dat het een niet voor Nederland relevant gewas betrof; daarom komt dan ook het effect-deel voor openbaarmaking in aanmerking.
In geval van laboratoriumstudies is bekeken of subletale effecten zijn onderzocht; reden hiervoor is dat subletale effecten de kritische effecten vormen in de risicobeoordeling, waardoor dergelijke studies een extra waarde hebben voor het algemeen belang bij openbaarmaking;
In geval van (semi-)veldstudies waarin alleen de effecten bij bijen zijn bestudeerd, is bekeken of het een voor Nederland relevante toepassing (gewas, dosering) betrof.”
Met betrekking tot de documenten waar verweerder een of meer van deze criteria toepasselijk heeft geacht heeft hij het algemene belang bij openbaarmaking laten prevaleren boven de andere in aanmerking te nemen belangen en heeft hij geoordeeld dat die documenten, de nummers 25 tot en met 36 in deel B van bijlage 2, openbaar moeten worden gemaakt.
1.6
In de ogen van verweerder bevatten de overige documenten geen emissiegegevens. Hij heeft geoordeeld dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de andere daarbij in ogenschouw te nemen belangen en heeft besloten om de in bijlage 1 opgenomen documenten die niet zijn genoemd in bijlage 2 delen A en B niet openbaar te maken.
De inleidende beroepen en het verweer
2.1.1
In haar aanvullend beroepschrift heeft [naam 1] verzocht om de gedeeltelijke weigering tot openbaarmaking wegens strijd met algemeen verbindende voorschriften en verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te vernietigen en, onder meer, te bepalen dat verweerder:
“tot volledige openbaarmaking van alle informatie opgenomen in de studies en tests vermeld in de referentielijst van het bestreden besluit dient over te gaan;
de gebruikte ruwe monitoringsgegevens van imidacloprid bij de toelating van Merit Turf aan cliënte dient te verstrekken.”
2.1.2
[naam 1] heeft daartoe, kortweg, in de eerste plaats, aangevoerd dat artikel 4, tweede lid, van de milieu-informatierichtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat de omstandigheid dat de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide die in de loop van de procedure voor de verkrijging van die toelating niet heeft verzocht om de informatie die in het kader van die procedure is overgelegd, vertrouwelijk te behandelen op grond van artikel 14 van Pro richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (richtlijn 91/414), artikel 19 van Pro richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden (richtlijn 98/8), of de artikelen 33, vierde lid, en 63 van verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (verordening 1107/2009), er aan in de weg staat dat, als na afloop van die procedure door een derde een verzoek om toegang tot die informatie op grond van de milieu-informatierichtlijn wordt ingediend, de bevoegde autoriteit het verzet van de aanvrager tegen dit verzoek onderzoekt en dit verzoek in voorkomend geval op grond van artikel 4, tweede lid, eerste alinea, onder d, van die richtlijn afwijst omdat de openbaarmaking van die informatie afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie.
2.1.3
In de tweede plaats heeft [naam 1] betoogd, evenzeer kort weergegeven, dat verweerder bij de interpretatie van de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu”, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de milieu-informatierichtlijn, uitgaat van een te beperkte, met het toepasselijke Unierecht strijdige, betekenis.
2.1.4
Tenslotte heeft [naam 1] zich op het standpunt gesteld dat verweerder een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt. Volgens [naam 1] heeft verweerder het belang dat studies en tests nog voor toelatingen gebruikt kunnen worden ten onrechte bij zijn afweging betrokken. Zowel omdat niet blijkt dat de studies en tests daarvoor nog bruikbaar zijn (ook niet specifiek in de Nederlandse situatie), omdat het gaat om verouderde studies en tests, omdat de hoogte van de investeringskosten er niet toe doet en omdat er nog steeds sprake is van “data gaps” (het College begrijpt: ontbrekende gegevens). Voorts stelt [naam 1] dat niet is gebleken dat er gegevensbescherming geldt en dat de toelatinghouder de intellectuele eigendomsrechten heeft op de studies en tests. Evenmin is volgens [naam 1] de vrees voor concurrentie aannemelijk gemaakt. Verder stelt [naam 1] zich op het standpunt dat studies waarvan de dataprotectie is verstreken zonder meer openbaar gemaakt moeten worden. Daarnaast stelt [naam 1] dat verweerder het aanbod van [naam 2] van een reading room ten onrechte een rol heeft laten spelen bij de belangenafweging. Tot slot stelt [naam 1] dat verweerder onvoldoende gewicht heeft gegeven aan het algemene belang van de studies en tests voor het doen van wetenschappelijk onderzoek naar de effecten op bijen en hommels en dat het ontbreken van peer reviews juist te meer tot openbaarmaking van de studies en tests noodzaakt.
2.2.1
Het beroep van [naam 2] richt zich tegen de openbaarmaking van 35 van de 36 documenten, een van de twee presentaties waarvan verweerder tot openbaarmaking heeft besloten (zij heeft in de loop van de procedure te kennen gegeven geen bezwaar meer te hebben tegen openbaarmaking van het document onder nummer 36 van bijlage 2). In de eerste plaats heeft [naam 2] daartoe, kort weergegeven, aangevoerd dat verweerder had moeten nagaan of de gevraagde gegevens vallen onder een specifieke, uitputtende regeling die aan toepassing van artikel 4 van Pro de milieu-informatie richtlijn in de weg staat.
2.2.2
In de tweede plaats heeft [naam 2] , evenzeer kort weergegeven, aangevoerd dat verweerder bij de interpretatie van de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu”, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de milieu-informatierichtlijn, uitgaat van een te ruime, met het toepasselijke Unierecht strijdige, betekenis.
2.2.3
Verder heeft [naam 2] zich op het standpunt gesteld dat verweerder, daar waar hij tot openbaarmaking heeft besloten, een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt en in ieder geval niet duidelijk maakt hoe hij de belangen heeft afgewogen. Zo stelt [naam 2] dat verweerder het belang bij bescherming van het auteursrecht zwaarder had moeten laten wegen dan het algemene belang bij openbaarmaking. Daarnaast stelt [naam 2] dat haar concurrentiepositie wordt geschaad door openbaarmaking van de documenten en dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar commerciële en industriële belangen. Voorts stelt [naam 2] dat verweerder het criterium of een studie gegevens over subletale effecten bevat ten onrechte van belang heeft geacht, omdat bij de beoordeling van een verzoek tot openbaarmaking van informatie het belang bij openbaarmaking een gegeven is, geabstraheerd van het belang van de verzoeker. Daarnaast bestrijdt zij het standpunt van verweerder dat kennisname door middel van een reading room per definitie geen rol kan spelen in de belangenafweging.
2.2.4
[naam 2] voert verder aan dat verweerder ten onrechte heeft besloten de documenten integraal openbaar te maken in plaats van de informatie te splitsen en gedeeltelijk ter beschikking te stellen.
2.2.5
Tot slot heeft [naam 2] zich op het standpunt gesteld dat de door verweerder gehanteerde wachtperiode voor openbaarmaking van de informatie van een week te kort is.
2.3.1
Verweerder heeft tegen beide beroepen gemotiveerd verweer gevoerd. Verweerder heeft, samengevat weergegeven, uiteengezet dat en waarom hij meent een juiste uitleg te hebben gegeven aan het hier toepasselijke Unierecht. Voorts is verweerder van mening dat het bestreden besluit het resultaat is van een met het Unierecht in overeenstemming zijnde belangenafweging en dat het berust op een deugdelijke motivering.
2.3.2
In dat verband heeft verweerder onder meer uiteengezet dat per studie een belangenafweging is gemaakt die is weergegeven in de bijlagen bij het bestreden besluit. In zijn algemeenheid geldt dat in de belangenafweging een rol spelen: intellectuele-eigendomsrechten/auteursrechten, dataprotectie en financiële/commerciële belangen (waaronder de investeringskosten, marktaandeel, concurrentienadeel doordat ook anderen van de gegevens gebruik zullen kunnen maken). Ten aanzien van de investeringskosten geldt dat deze, hoewel niet op studieniveau gespecificeerd en/of geconcretiseerd, wel door [naam 2] aannemelijk zijn gemaakt en in de belangenafweging zijn betrokken. Het door [naam 2] gevreesde omzetverlies is zodanig algemeen gesteld, dat verweerder dit aspect slechts een marginale rol heeft lagen spelen. De mogelijkheid om via een reading room kennis te nemen van de documenten heeft geen rol gespeeld bij de belangenafweging. De daaromtrent in een andere richting wijzende tekst in het bestreden besluit is het gevolg van een onjuiste overname van een deel van het advies van verweerders Adviescommissie voor de bezwaarschriften.
2.4
Hetgeen partijen over en weer hebben gesteld en betoogd heeft het College deels aanleiding gegeven in de tussenuitspraak reeds een aantal geschilpunten te beslechten (zie punt 5.4 van de tussenuitspraak) en heeft voor het overige geleid tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals neergelegd in de tussenuitspraak. Het Hof heeft die vragen in het arrest beantwoord.
Het arrest
3.1
Het Hof heeft in zijn arrest de door het College in zijn tussenuitspraak gestelde prejudiciële vragen als volgt beantwoord:
“1) Artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4/EG (…) moet aldus worden uitgelegd dat de omstandigheid dat de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide die in de loop van de procedure voor de verkrijging van die toelating niet heeft verzocht om de informatie die in het kader van die procedure is overgelegd, vertrouwelijk te behandelen (…) er niet aan in de weg staat dat de bevoegde autoriteit waarbij na afloop van die procedure door een derde een verzoek om toegang tot die informatie (…) wordt ingediend, het verzet van de aanvrager tegen dit verzoek onderzoekt en dit verzoek in voorkomend geval (…) afwijst omdat de openbaarmaking van die informatie afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie.
2) Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 moet aldus worden uitgelegd dat:
– onder het begrip „emissies in het milieu” het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die deze producten bevatten, valt, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik;
– onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van die bepaling inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van „emissies in het milieu” van deze producten of stoffen vallen, alsook gegevens over de invloeden op kortere of langere termijn van deze emissies in het milieu, meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi‑)veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.
3) Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 moet aldus worden uitgelegd dat in geval van een verzoek om toegang tot informatie over emissies in het milieu waarvan de openbaarmaking afbreuk zou doen aan één van de belangen waarop artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), d), f), g) en h), van die richtlijn ziet, alleen de relevante gegevens die uit de informatiebron over emissies in het milieu kunnen worden gedestilleerd, openbaar moeten worden gemaakt, voor zover die gegevens van andere informatie in die bron kunnen worden gescheiden. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is.”
Reacties van partijen op het arrest
4.1
[naam 1] heeft – kort weergegeven – aangevoerd dat het antwoord op de eerste twee vragen duidelijk maakt dat dat als het om “informatie over emissies in het milieu” gaat er geen belangenafweging plaats hoort te vinden en het belang van dataprotectie/gegevensbescherming daarbij geen rol speelt. Het begrip “emissies” heeft verweerder te beperkt uitgelegd, omdat daaronder niet alleen informatie over emissies als zodanig valt, maar ook de daadwerkelijke of de voorzienbare emissies met de gevolgen op korte en lange termijn. Subletale effectstudies vallen daar ook onder, zodat verweerder deze studies ten onrechte uitsluitend binnen de belangenafweging over openbaarmaking van niet-emissiegegevens een extra waarde heeft gegeven. Zij heeft haar primaire stelling, onder inroeping van het belang van rechtszekerheid, gehandhaafd.
4.1.1
Met betrekking tot het antwoord van het Hof op vraag 8 heeft [naam 1] betoogd dat als scheiding van informatie meebrengt dat voor het publiek niet begrijpelijk is wat de milieugevolgen zijn of dat die gevolgen niet onafhankelijk toetsbaar zijn de gehele informatiebron moet worden verstrekt.
4.2.1
In reactie op het arrest heeft [naam 2] betoogd dat de documenten ten aanzien waarvan verweerder tot openbaarmaking heeft besloten (de 35 documenten waar zij nog tegen opponeert, als beschreven in bijlage 2) geen gegevens bevatten ten aanzien van actuele en realistische situaties en betrekking hebben op vergelijkbare klimatologische omstandigheden. De gestelde emissies komen dus niet vrij in het milieu op de wijze die is beschreven in de studies en daarmee bevatten deze studies geen “informatie over emissies in het milieu”. Zij blijft daarom bij haar standpunt dat die documenten geen emissiegegevens bevatten en dat er een belangenafweging moet plaatsvinden waarbij de door [naam 2] naar voren gebrachte belangen en argumenten betrokken moeten worden.
4.3.1
Verweerder meent dat het antwoord op de eerste twee vragen in overeenstemming is met het standpunt dat hij van meet af aan heeft ingenomen.
4.3.2
Uit de beantwoording van de derde tot en met zevende en de negende vraag blijkt dat het Hof de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” ruimer interpreteert dan verweerder heeft gedaan bij het nemen van het bestreden besluit.
4.3.3
Ten aanzien van het antwoord op de achtste vraag heeft verweerder aangevoerd dat deze beoordeling zowel op grond van inhoudelijke overwegingen als op grond van praktische overwegingen dient plaats te vinden, waarbij bij onlosmakelijke samenhang van informatie of twijfel daarover de volledige informatiebron openbaar zal worden gemaakt. Zulks in het licht van de doelstelling van de milieu-informatierichtlijn.
Voortgezet debat tussen partijen en omvang van het geschil
5.1
Uit de stukken die partijen in reactie op het arrest van het Hof hebben gewisseld blijkt dat verweerder tentatief een beoordelingsmodel heeft ontworpen waaraan hij toepassing zou kunnen geven bij het, naar hij verwacht, nieuw te nemen besluit op de bezwaren en bij de beantwoording van de vraag welke documenten dan, al dan niet gedeeltelijk, openbaar zouden moeten worden gemaakt. Partijen zijn over dat model inmiddels met elkaar in debat geraakt. Verweerder heeft het College verzocht op voorhand duidelijk te maken of dat model de toets der kritiek zou kunnen doorstaan. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.2
Het verzoek van verweerder om, los van een bestreden beluit en dus op voorhand, een oordeel te geven over dit beoordelingsmodel, ligt buiten de omvang van het geschil. De buitengrens van het geding wordt immers gevormd door de inhoud van het bestreden besluit. Het College kan zich daarom over een zodanig model pas uitspreken nadat daaraan in een concrete zaak toepassing is gegeven en tegen het daarop betrekking hebbende besluit (na bezwaar) bij hem beroep is ingesteld. Het College laat daarom de door verweerder over het beoordelingsmodel aan het College voorgelegde vragen, alsmede de tegen dat model ingebrachte bezwaren, onbeoordeeld.
5.3
De omvang van de onderhavige gedingen betreft de documenten genoemd in bijlage 1 (zie 1.2 en 1.3), minus document nummer 36 in bijlage 2. Het College gaat er van uit dat de documenten met betrekking tot het toelatingsdossier van Merit Turf hier onder zijn begrepen. Voor zover [naam 1] in de loop van de procedure om meer of andere documenten heeft gevraagd maken die geen deel uit van deze procedure.
Beoordeling
6.1
Uit het arrest volgt dat het ontbreken van een vertrouwelijkheidsbeslissing ten tijde van de aanvraag om (een wijziging van) een toelating, bij een in een later stadium gedaan verzoek tot toegang tot milieu-informatie uit het dossier van de toelatinghouder niet in de weg staat aan een (later) beroep op geheimhouding vanwege commerciële en industriële redenen. Dat betekent dat het hieromtrent door [naam 1] ontwikkelde betoog faalt. Dat geldt evenzeer voor alle uiteenzettingen en argumenten die [naam 1] , voortbouwend op dat onjuiste standpunt, verder nog heeft gegeven.
6.2
Uit het arrest volgt verder dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit van een te beperkte reikwijdte van de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, tweede lid, tweede alinea, van de milieu-informatierichtlijn is uitgegaan. Het betoog van [naam 1] , die een ruimere interpretatie van deze begrippen heeft bepleit, slaagt in zoverre. Voor zover verweerder tot niet openbaarmaking van de desbetreffende documenten heeft besloten, uitgaande van de opvatting dat die documenten geen emissiegegevens of informatie omtrent emissiegegevens zouden bevatten, mist het bestreden besluit een draagkrachtige motivering en is het strijdig met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
6.3
Het beroep van [naam 2] , die in haar inleidende beroep een nog beperktere opvatting van de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” voorstond (zie 5.5.2 van de tussenuitspraak) dan door verweerder is gehanteerd, slaagt niet, gelet op hetgeen het Hof daaromtrent heeft overwogen en voor recht heeft verklaard.
6.4
[naam 2] heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de documenten ten aanzien waarvan verweerder tot openbaarmaking heeft besloten geen gegevens bevatten met betrekking tot actuele en realistische situaties en geen betrekking hebben op vergelijkbare klimatologische omstandigheden. De gestelde emissies komen dus niet vrij in het milieu op de wijze die is beschreven in de studies. Zij heeft daaraan de conclusie verbonden dat de desbetreffende documenten geen “informatie over emissies in het milieu” bevatten en blijft daarom bij haar standpunt dat die documenten geen emissiegegevens bevatten. Het College constateert dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende relevante informatie bevat en, in het licht van hetgeen het Hof heeft overwogen, dan ook aan een motiveringsgebrek leidt.
6.5
[naam 2] heeft voorts betoogd dat verweerder ten aanzien van de 35 documenten, zonder onderscheid te maken tussen wel en niet relevante gegevens die uit de informatiebron kunnen worden gedestilleerd, ten onrechte tot integrale openbaarmaking van die documenten heeft besloten. Die constatering van [naam 2] is juist en dit levert, mede in aanmerking genomen dat uit het bestreden besluit niets valt af te leiden over het antwoord op de vraag of en zo ja in hoeverre die relevante gegevens van andere informatie in die bron kunnen worden gescheiden, eveneens een motiveringsgebrek op. Dit betoog van [naam 2] slaagt.
6.6
Het College is verder van oordeel het standpunt van [naam 2] over de door verweerder gehanteerde wachtperiode voor openbaarmaking van de informatie juist is. Een week is tekort, het College acht, in aansluiting op artikel 6, vijfde lid, van de Wet openbaarheid van bestuur, een wachttijd van twee weken aangewezen. Verweerder moet dan ook in het vervolg een termijn van twee weken aanhouden.
7.1
Uit het voorgaande volgt dat de beroepen gegrond zijn en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op de complexiteit van de materie, acht het College een voortgezet debat tussen partijen in het kader van de bezwaarprocedure dienstig aan de geschilbeslechting in deze zaak. Het College zal daarom geen toepassing geven aan artikel 8:51a van de Awb om verweerder in de gelegenheid te stellen de motiveringsgebreken in het bestreden besluit te herstellen. Dat betekent dat verweerder opnieuw, met in achtneming van deze uitspraak op de bezwaren van [naam 1] zal moeten beslissen. Het is nu aan verweerder om aan de hand van de door het Hof in het arrest aangereikte objectieve factoren te beoordelen of en zo ja in welke omvang de documenten ten aanzien waarvan [naam 1] om openbaarmaking heeft gevraagd openbaar moeten worden gemaakt. Het College stelt hiervoor een termijn van vier maanden na verzending van deze uitspraak. In deze omstandigheden kan en zal het College afzien van een bespreking van hetgeen partijen verder nog verdeeld houdt. Een eventueel debat daarover kan in bezwaar verder worden gevoerd.
7.2
[naam 1] lijkt uit te gaan van de gedachte dat het tussen partijen gevoerde - kortweg - “openbaarmakingsdebat” zijn uiteindelijke beslechting zou kunnen krijgen in het in artikel 8:29 van Pro de Awb bedoelde incident. Voor zover [naam 1] die opvatting zou huldigen, is die onjuist.
7.3
Het College brengt op dit punt in de eerste plaats het overwogene in 5.4.1 van de tussenuitspraak in herinnering. Daaruit volgt dat in een procedure waarin de openbaarmaking van stukken de inzet van het geschil is, de beslissing op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb niet de aangewezen plaats is om het materiële openbaarmakingsgeschil tot een einde te brengen. Het College herinnert tevens aan de overwegingen, zoals vervat in de in deze procedure genomen beslissing als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb van 14 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA1987):
“Het College acht beperking van de kennisneming van de documenten in deze procedure gerechtvaardigd. Doorslaggevend is hierbij dat het in deze beroepszaken nu juist draait om de vraag of terecht en op juiste gronden toepassing is gegeven aan een in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden opgenomen bijzondere openbaarmakingsregeling. Indien (alle) partijen onbeperkt over de documenten zouden kunnen beschikken, zou op onaanvaardbare wijze worden vooruitgelopen op de rechtmatigheid van de in bezwaar gehandhaafde afwijzing, respectievelijk van de beslissing om de 35 documenten alsnog openbaar te maken. Aldus zou materieel een eindoordeel in de zaak worden gegeven en zou de voorziening die wordt geboden door artikel 8:29 van Pro de Awb in feite zinledig worden gemaakt. De vertrouwelijkheid van de documenten dient dan ook in ieder geval te worden bewaard tot de einduitspraak.”
8.1
Het College zal verweerder in de proceskosten van appellanten veroordelen.
8.2
Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand per appellante vast op € 5.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 3,5 punten voor het verschijnen op de zittingen van 18 juni 2013 en 18 januari 2018, de regiezitting van 17 oktober 2017 en de zitting op 4 februari 2016 bij het Hof), 1 punt voor het schriftelijk reageren op door het College gestelde vragen, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 2).
8.3.1
[naam 1] heeft op het door haar op de zitting overgelegde formulier proceskosten te kennen gegeven dat zij kosten heeft gemaakt in verband met het meebrengen van de deskundigen prof. dr. J.P. van der Sluis en dr. W.T. Douma naar de zitting. Voor de deskundige Van der Sluis heeft zij een bedrag gedeclareerd voor 5 uur à € 93,60 per uur, totaal € 468,-.
8.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 21 juni 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BR3066) komen de kosten van een deskundige op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak overweegt het College voorts dat ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, in het algemeen als maatstaf kan worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.
8.3.3
Met betrekking tot de deskundige Van der Sluis is het College van oordeel dat aan deze maatstaf is voldaan. Ingevolge artikel 8, tweede lid, van het Besluit worden geen verletkosten gerekend voor reisuren. De zitting heeft twee uur geduurd, zodat het College de vergoeding van de kosten van de deskundige Van der Sluis bepaalt op € 187,20.
8.3.4
De kosten van Douma komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze kosten geacht worden te zijn begrepen in de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van [naam 1] gegrond;
- verklaart het beroep van [naam 2] gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen vier maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [naam 1] met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht te vergoeden van € 318,- aan [naam 1] en € 318,- aan [naam 2] ;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 5.698,20 en van [naam 2] tot een bedrag van € 5.511,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E.R. Eggeraat en mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2018.
w.g. R.R. Winter w.g. M.B. van Zantvoort