ECLI:NL:CBB:2017:171

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/658

16005

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2017 op het hoger beroep van:

VOF Melkveehouderij [naam 1] , te [plaats 1] , appellante,

(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 september 2014, met kenmerk 14/1397, in het geding tussen

appellante

en

de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en mr. J. van Essen).

Procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord- Nederland van 2 september 2014 (hierna: de aangevallen uitspraak).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2016.

Voor appellante is verschenen [naam 2] (vennoot), bijgestaan door de gemachtigde van appellante. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 7 april 2009 is de Algemene Inspectiedienst (AID) in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van percelen bos door landbouwers die deze percelen hebben opgegeven als tot hun bedrijf behorende landbouwgrond. Het onderzoek richtte zich op de wijze waarop en de voorwaarden waaronder deze percelen in gebruik waren gegeven aan landbouwers. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 november 2011 (rapportnummer 66186). De AID is op 13 september 2011 een onderzoek gestart naar appellante, een melkveebedrijf, omdat zij één van de landbouwers was die percelen bos had opgegeven bij de Gecombineerde opgave als bij het bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van de AID van 28 november 2011 (rapportnummer 66043). Op basis van de onderzoeksresultaten van beide onderzoeken heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat het door appellante bij de Gecombineerde opgave 2009 opgegeven perceel bos gelegen te [plaats 2] van in totaal 22,19 hectare niet feitelijk in gebruik was bij het bedrijf van appellante en mede op grond daarvan geconcludeerd dat appellante niet onder de wettelijk voorgeschreven gebruiksnormen is gebleven. Om die reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 24 juli 2013 (het primaire besluit) aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 34.114,50 wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009.

1.3

Bij besluit van 19 februari 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep van appellante dat – kort gezegd – inhield dat de staatssecretaris bij de berekening van het gebruik van meststoffen ten onrechte het in [plaats 2] gelegen perceel bos buiten beschouwing had gelaten, ongegrond verklaard. De rechtbank overwoog hiertoe voor zover hier van belang (onder 3.5 tot en met 3.5.2 van de aangevallen uitspraak), dat de staatssecretaris terecht heeft gesteld dat het perceel niet door appellante is gebruikt in het kader van de normale bedrijfsvoering van haar (melkveehouders) bedrijf. Niet in geschil is dat er geen beweiding of bemesting heeft plaatsgevonden. De rechtbank acht niet aannemelijk dat het de bedoeling was om houtsnippers te winnen als strooisel voor de stallen en evenmin dat gras zou zijn gewonnen toen de verwachte opbrengst houtsnippers niet gerealiseerd werd. De verklaringen van de loonwerker spreken dit tegen. Ook overigens is niet gebleken dat appellante het bosperceel feitelijk heeft gebruikt. Daarbij is van belang dat uit verschillende verklaringen, onder meer van [naam 2] , blijkt dat het bosperceel enkel is gebruikt in verband met de extra mestplaatsingsruimte. Appellante had geen feitelijke beschikkingsmacht over de teelt en de bemesting. Niet aannemelijk is geworden dat appellante kon bepalen wie wanneer welke werkzaamheden in welke omvang zou verrichten.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.
In hoger beroep heeft appellante tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd datten onrechte is geoordeeld dat de bosgrond in 2009 niet tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond was. De rechtbank heeft miskend dat wel degelijk het oogmerk en de doelstelling van de huur van het perceel was de houtsnippers op het bedrijf van appellante te gebruiken. In dat licht is het oordeel van de rechtbank met betrekking tot het bemesten, beweiden en maaien van de grond in feite niet relevant. Wat betreft het feitelijk beheer wijst appellante op jurisprudentie van het College waaruit volgens haar volgt dat een op afstand gelegen perceel dat vervolgens wordt beheerd en onderhouden door een loonwerker geenszins op voorhand in strijd komt met de bepalingen van de Msw. Waar het om gaat is dat appellante wel degelijk zeggenschap had over de wijze waarop het perceel moest worden beheerd en over wat er met de opbrengst moest worden gedaan. Verder meent appellante dat de rechtbank ten onrechte de bewijslast dat zij zeggenschap had bij haar heeft gelegd. Met betrekking tot de verklaring van [naam 2] over de mestplaatsingsruimte wijst appellante erop dat hij geen inzage had in het relevante deel van de bedrijfsvoering. Appellante meent voorts dat de wettekst over het begrip “tot het bedrijf behorende landbouwgrond” niet voldoende helder en duidelijk is. Gelet op onder meer het rechtszekerheidsbeginsel dient dit te leiden tot een lagere boete. Ook anderszins dient de boete gematigd te worden, omdat deze onevenredig hoog is. Appellante heeft geen economisch voordeel behaald. Ook doet appellante een beroep op het vertrouwensbeginsel.

4. De staatssecretaris heeft naar voren gebracht dat bospercelen waarop geen herplantplicht rust, zoals hier aan de orde, onder omstandigheden als landbouwgrond voor de gebruiksruimte kunnen worden meegerekend. In dit geval kan het door appellante opgegeven perceel echter niet als landbouwgrond worden meegerekend. Op het perceel zijn niet daadwerkelijk landbouwactiviteiten uitgeoefend. Appellante exploiteert een melkveehouderij, maar heeft verklaard geen vee op het betreffende perceel te hebben geweid, er geen mest op te hebben uitgereden en op het perceel geen product te hebben geoogst. Gelet daarop past het desbetreffende perceel niet binnen de normale bedrijfsvoering van appellante. Bovendien had appellante niet de feitelijke beschikkingsmacht over het perceel. Appellante heeft naar de mening van de staatssecretaris niet zelfstandig kunnen bepalen wie, wanneer en in welke omvang bepaalde werkzaamheden op het bosperceel zou uitvoeren. Dit was volgens de staatssecretaris al voor het afsluiten van de grondgebruiksverklaring bepaald, want dit is vooraf door de verhuurders/verpachters van de bospercelen voor meerdere huurders tezamen, die eveneens van diezelfde verhuurders/verpachters bospercelen huurden, geregeld. Daarnaast ging de loonwerker merendeels zelfstandig te werk. Verder was er volgens de staatssecretaris geen ruimte voor appellante om wijzigingen in de aan de loonwerker toebedeelde werkzaamheden door te geven. De huurders van de grond hebben de facturen namelijk niet betaald, omdat de kosten voor de werkzaamheden al in de grondgebruiksverklaring waren verrekend met de huur. De facturen waren slechts het bewijs dat het werk was uitgevoerd. De betrokkenheid van appellante is beperkt gebleven. Uit het voorgaande vloeit volgens de staatssecretaris voort dat het perceel niet tot het bedrijf van appellante behoorde. Er was geen sprake van gebruik in het kader van de normale bedrijfsvoering, noch van beschikkingsmacht, in die zin dat appellante teeltplan en bemestingsplan op elkaar kon afstemmen en deze plannen in samenhang kon realiseren. Appellante heeft de teelt op het bosperceel feitelijk niet voortgezet en niet is gebleken dat appellante het perceel mocht bemesten en/of heeft bemest. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het bosperceel terecht door verweerder buiten beschouwing is gelaten bij het berekenen van de overschrijding van de gebruiksnormen. De staatssecretaris betwist niet dat houtsnippers gebruikt kunnen worden door een melkveehouderij, maar wel dat appellante dit heeft gedaan.

5.1

Het College overweegt als volgt. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde Tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.

5.2

Het systeem van de Msw houdt in dat ingevolge artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

5.3

Of in dit geval een overtreding is begaan hangt, gelet op de in artikel 7 van de Msw vervatte omschrijving van het daarin neergelegde verbod, in samenhang gelezen met het bepaalde in artikel 8 van de Msw, in de eerste plaats af van het antwoord op de vraag of het bosperceel in 2009 als landbouwgrond als bedoeld in de Msw kon worden aangemerkt. Voor beantwoording van die vraag is het volgende relevant.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw is bepaald dat onder “landbouw” onder meer wordt verstaan bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet.

Ingevolge artikel 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt als grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend, aangemerkt grond met een houtopstand die valt onder de vrijstelling van de meldings- en herplantplicht op grond van artikel 2 van de Regeling meldings- en herplantplicht.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw wordt onder “landbouwgrond” verstaan grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.

Partijen verschillen niet van mening – en het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om van een andere opvatting uit te gaan – dat de vrijstelling als hiervoor bedoeld ook betrekking heeft op de houtopstanden waar het hier om gaat. Dat betekent dat het desbetreffende bosperceel – door partijen ook wel aangeduid met de term “productiebos” – als landbouwgrond kan worden aangemerkt en dat het op zichzelf derhalve een rol kan spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden.

Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval sprake is van een zodanige overschrijding, is het volgende relevant.

Onder “bedrijf” wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van de Msw verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw is bepaald dat onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” moet worden verstaan: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.

Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of appellante het bosperceel in het kader van haar normale bedrijfsvoering in gebruik heeft.

5.4

In dit verband roept het College het volgende in herinnering.

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie uitspraken van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613 en van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 107 e.v.) als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.

5.5

Uit het voorgaande blijkt enerzijds dat indien komt vast te staan dat appellante niet de feitelijke beschikkingsmacht had over het bosperceel daarmee, gelet op de hiervoor weergegeven wetssystematiek, gegeven is dat dit perceel niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik was zodat het reeds hierom geen rol kan spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden. Het voorgaande doet evenwel tevens zien dat ingeval appellante wèl de feitelijke beschikkingsmacht had over het bosperceel daarmee slechts één van de vereisten (zie hiervoor het gebruik van de woorden “onder meer” in de memorie van toelichting) vervuld is waaraan moet zijn voldaan om te kunnen concluderen dat dit bosperceel in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik was.

5.6

Ten aanzien van de feitelijke beschikkingsmacht overweegt het College het volgende. Appellante heeft een grondgebruiksverklaring overgelegd tussen haar en [naam 3] . Uit de rapporten van de AID blijkt dat het gebruik van de bospercelen, waaronder het perceel van appellante, bestond uit het gemeenschappelijk met alle grondgebruikers door een, door de gebruikgevers ingeschakeld, loonbedrijf laten uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden, zijnde het maaien of klepelen van de schouwpaden, het schoonmaken van de sloten en snoei- en uitdunningswerk. Uit bij rapport 66043 gevoegde facturen blijkt dat voor het uitdunnen van bos en opruimwerkzaamheden € 1.650,- is gefactureerd, waarop de opbrengst van het uit het bosperceel verkregen haardhout in mindering is gebracht, en dat voor het schoonmaken van schouwsloten € 583,- is gefactureerd. In de grondgebruiksverklaring is feitelijk niet meer overeengekomen dan dat appellante het perceel mocht opgeven bij de Gecombineerde opgave. Het College is van oordeel dat appellante met deze afspraken niet de feitelijke beschikkingsmacht had over het bosperceel. De beschikkingsmacht, voor zover daarvan al sprake was, strekte zich immers uitsluitend uit tot onderhoudswerkzaamheden. Appellante heeft met deze afspraken zonder meer niet de feitelijke beschikkingsmacht gekregen over het rooien, vellen of kappen van de bomen en evenmin over de teelt of de bemesting. Dat brengt het College tot de conclusie dat niet voldaan is aan het vereiste dat er sprake was van een civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft. De door appellante gestelde omstandigheid dat gras zou zijn gemaaid op het perceel en hiervan balen zouden zijn geperst die naar het bedrijf van appellante zouden zijn vervoerd legt, wat daar ook van zij, tegen de achtergrond van het hiervoor overwogene te weinig gewicht in de schaal om ter zake anders te oordelen. Het betoog van appellante faalt.

5.7

Voor zover appellante, met de stelling dat zij houtsnippers als strooisel gebruikt in haar stallen en dat zij (oorspronkelijk) de bedoeling had de beoogde opbrengst aan snoeihout als zodanig te gebruiken, betoogt dat aan het aangaan van de (gebruiks)overeenkomst een ander, uit een oogpunt van agrarische bedrijfsvoering, zakelijk motief ten grondslag lag, anders dan louter het oogmerk de, kortweg, mestgebruiksruimte te vergroten, kan deze stelling niet tot het beoogde resultaat leiden. Nog los van de in het AID-rapport opgetekende, hiervoor onder 2 vermelde, verklaring van [naam 2] , brengt het hiervoor overwogene immers reeds mee dat het perceel wegens het ontbreken van de feitelijke beschikkingsmacht niet kan worden aangemerkt als tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond.

5.8

De hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte de bewijslast ter zake van het gebruik van het bosperceel in het kader van de normale bedrijfsvoering van appellante bij appellante heeft gelegd stuit af op hetgeen daaromtrent hierboven onder 5.2 is overwogen.

5.9

De stelling van appellante dat het begrip “tot het bedrijf behorende landbouwgrond” niet voldoende helder en duidelijk was en er daarom geen sprake is van verwijtbaarheid dan wel verminderde verwijtbaarheid slaagt niet. Van strijd met de rechtszekerheid en het daarop gestoelde bepaaldheidsgebod is in dit geval geen sprake. Daarbij wijst het College er, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 31 oktober 2000 (ECLI:NL:HR:2000:AA7954) en de uitspraak van het College van 22 februari 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BV6713), op dat een zekere vaagheid en het gebruik van algemene termen onvermijdelijk kunnen zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, delictsomschrijvingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van de wetgeving schade lijdt. Bovendien mag van een landbouwer als appellante worden verlangd dat zij zich laat informeren over de geldende regelgeving en de mogelijkheden en onmogelijkheden die deze meebrengt. Het overgelegde e-mailbericht van de Dienst Regelingen van 19 december 2008 aan de heer Veenstra, door appellante aan de AID overgelegd, bevat slechts algemene informatie over de vraag wanneer bospercelen als “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” kunnen worden aangemerkt en biedt geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat het door appellante bij de Gecombineerde opgave 2009 opgegeven bosperceel als zodanig had kunnen worden aangemerkt. Dat appellante in de (gerechtvaardigde) veronderstelling kon verkeren dat met deze constructie in overeenstemming met de Msw werd gehandeld volgt het College dan ook niet. Appellante draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de naleving van de Msw en had zich zelf tot de bevoegde instanties dienen te wenden om zich ervan te vergewissen dat hij in lijn daarmee handelde.

5.1

Het hiervoor overwogene brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat appellante in het jaar 2009 artikel 7 van de Msw heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was appellante een bestuurlijke boete op te leggen.

5.11

Het College volgt voorts de rechtbank in zijn oordeel dat er geen omstandigheden zijn aangevoerd die aanleiding geven de boete te matigen. Zoals reeds is geoordeeld, is van verminderde verwijtbaarheid geen sprake en de, verder niet onderbouwde, stelling dat geen economisch voordeel zou zijn behaald levert evenmin een dergelijke omstandigheid op. Met de omstandigheid dat met het uitsparen van transportkosten voor de afvoer van mest minder voordeel wordt behaald dan waarvan bij de boetebedragen wordt uitgegaan is bij de vaststelling van de wettelijke boetebedragen reeds rekening gehouden.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2017.

w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk