ECLI:NL:CBB:2016:290

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 13/905

16005

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2016 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. M.J. Smaling)

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 oktober 2013, kenmerk LEE AWB 13/1433 en LEE AWB 13/1434, in het geding tussen

appellant

de staatssecretaris van Economische zaken (de staatssecretaris)

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. J. van Essen).

Procesverloop in hoger beroep

Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 oktober 2013 (hierna: de aangevallen uitspraak).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Op 4 februari 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de staatssecretaris verzocht binnen drie weken een reactie te geven op een aantal punten, nader genoemd in het proces-verbaal van de zitting.

Bij brief van 17 februari 2016 heeft de staatssecretaris gereageerd.

Bij brief van 8 maart 2016 heeft appellant op de brief van de staatssecretaris gereageerd.

Met toestemming van partijen is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven.

Het College heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

Grondslag van het geschil

1. Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [adres] te [plaats] .

1.1

De staatssecretaris heeft een administratieve controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door appellant in 2010. Uit een rapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) met het nummer [… 1] , een verklaring van appellant zelf en vervoersbewijzen dierlijke meststoffen is gebleken dat appellant in 2010 428,12 ton geitenmest met gemeten hoeveelheden van in totaal 1529 kg stikstof en 915 kg fosfaat heeft aangevoerd op zijn bedrijf. Appellant heeft deze mest in 2010 uitgereden op natuurterrein, waarvan hij het exclusieve gebruiksrecht heeft. Voor de berekening van de afvoer van dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat heeft appellant forfaitaire waarden gebruikt. Op basis van de controle heeft de staatssecretaris bij besluit van 14 december 2012 aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 25.150,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw in het jaar 2010. Bij vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2477 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 687 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 983 kg fosfaat.

Voorts heeft de staatssecretaris een administratieve controle uitgevoerd naar de naleving van de Msw door appellant in 2011. Uit een rapport van de NVWA met het nummer [… 2] , een verklaring van appellant zelf en vervoersbewijzen dierlijke meststoffen is gebleken dat appellant in 2011 257,58 ton geitenmest met gemeten hoeveelheden van in totaal 2074 kg stikstof en 1002 kg fosfaat op zijn bedrijf heeft aangevoerd. Appellant heeft deze mest in 2011 uitgereden op natuurterrein, waarvan hij het exclusieve gebruiksrecht heeft. Voor de berekening van de afvoer van dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat heeft appellant forfaitaire waarden gebruikt. Op basis van de controle heeft de staatssecretaris bij besluit van 14 december 2012 aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.002,50 wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw in het jaar 2011. Bij vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 246 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 51 kg fosfaat.

Tegen beide primaire besluiten heeft appellant bezwaar gemaakt.

1.2

Bij afzonderlijke besluiten van 27 maart 2013 heeft de staatssecretaris de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Hierbij heeft de staatssecretaris geoordeeld dat de door appellant ingeroepen uitzondering, zoals bedoeld in artikel 91 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling), op de verplichting om aan- en afgevoerde mest te wegen, bemonsteren en analyseren, niet van toepassing is op de door appellant in 2010 en 2011 naar het natuurrein afgevoerde geitenmest. Deze bepaling is, aldus de staatssecretaris, namelijk van toepassing indien landbouwers natuurterreinen waarvan zij het exclusieve gebruiksrecht hebben, bemesten met dierlijke meststoffen uit eigen stal. Onder deze uitzondering valt niet de situatie waarin op een bedrijf aangevoerde mest wordt afgevoerd naar een natuurterrein, zoals in het geval van appellant. Appellant mocht de stikstof- en fosfaatgehaltes van de door hem afgevoerde geitenmest dan ook niet forfaitair berekenen. Dat appellant zijn mestboekhouding aan een professioneel bedrijf heeft uitbesteed doet er volgens de staatssecretaris bovendien niet aan af dat de overtreding aan appellant kan worden verweten. Appellant blijft er te allen tijde zelf verantwoordelijk voor om binnen de gebruiksnormen te blijven.

Tegen de besluiten van 27 maart 2013 heeft appellant beroep ingesteld.

1.3

Bij faxbericht van 1 februari 2016, nader toegelicht in de reactie van 17 februari 2016, heeft de staatssecretaris medegedeeld dat bij het bepalen van de boetes nog de uitspraak van het College van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2371) moet worden toegepast. Tevens heeft de staatssecretaris daarbij de boeten voor onderscheidenlijk het jaar 2010 en 2011 herberekend.

De uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft de beroepen van appellant ongegrond verklaard. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat, gelet op het doel van de Msw, de systematiek van de Uitvoeringsregeling en de, gezien de Nota van Toelichting, onmiskenbare bedoeling van artikel 91 van de Uitvoeringsregeling, onder de – taalkundig voor meerdere uitleg vatbare – woorden “dierlijke meststoffen van een bedrijf” verstaan moet worden “de in een bedrijf geproduceerde meststoffen”. Naar het oordeel van de rechtbank was de staatssecretaris bevoegd appellant bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van artikel 7 van de Msw. Het betoog van appellant dat hem niet verweten kan worden dat hij uitging van een andere uitleg van artikel 91 van de Uitvoeringsregeling treft geen doel. Indien er twijfel bestond over de reikwijdte van dat artikel, had het op zijn weg gelegen om daarover inlichtingen in te winnen bij de staatssecretaris. Voorts is de rechtbank van oordeel dat appellant als veehouder de verantwoordelijkheid ervoor draagt dat hij handelt in overeenstemming met de Msw. Tekortkomingen van door hem ingeschakelde derden komen dan ook voor zijn risico.

De standpunten van partijen in hoger beroep

3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank is voorbijgegaan aan het adagium “nulla poena sine lege certa”. Voor een burger moet duidelijk te voorzien zijn wanneer bepaald gedrag strafbaar en daarmee beboetbaar is. Het door appellant ingeschakelde adviesbureau – [naam 2] – dat de mestboekhouding voor hem verzorgde heeft artikel 91 van de Uitvoeringsregeling lange tijd zo begrepen dat het ook van toepassing is op de afvoer van mest naar natuurgebieden van op een ander bedrijf geproduceerde mest. Nergens valt in artikel 91 van de Uitvoeringsregeling te lezen dat het uitsluitend moet gaan om dierlijke meststoffen, geproduceerd op het eigen bedrijf. De rechtbank erkent dit ook door te overwegen dat de woorden “dierlijke meststoffen van een bedrijf” taalkundig voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Subsidiair is appellant van mening dat indien een bepaling niet voldoende duidelijk is, tot matiging van de boetes dient te worden overgegaan.

4. De staatssecretaris handhaaft in reactie op het hoger beroep van appellant zijn standpunt dat artikel 91 van de Uitvoeringsregeling voldoende duidelijk is. Tevens wijst de staatssecretaris op zijn beleid inzake de ‘negatieve rekensystematiek’. Dit beleid houdt in dat er bij de berekening van de gebruiksnormen rekenkundig geen extra ‘fictieve’ gebruiksruimte mag worden gecreëerd door te rekenen met waarden die niet overeenkomen met de werkelijkheid. Uit de voor de jaren 2010 en 2011 opgemaakte AID-rapporten blijkt duidelijk dat er door de handelwijze van appellant fictieve gebruiksruimte is gecreëerd. Een dergelijke handelwijze is in strijd met artikel 12 van de Msw en de strekking daarvan, te weten het beperken en voorkomen van verontreiniging van grond- en oppervlaktewater. Daarom ziet de staatssecretaris geen aanleiding om de boete te matigen.

De beoordeling van het geschil in hoger beroep

5. Het College stelt vast dat de staatssecretaris met zijn faxbericht van 1 februari 2016 zich op het standpunt heeft gesteld dat de boetes voor 2010 en 2011 te hoog zijn vastgesteld omdat daarbij geen rekening is gehouden met de uitspraak van het College van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2371; alsnog toepassen van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg per hectare in plaats van de reguliere gebruiksnorm van 170 kg per hectare). Dat betekent dat het hoger beroep in zoverre gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Appellant heeft de door de staatssecretaris gemaakte berekeningen niet bestreden. Hij meent echter dat aan hem in het geheel geen boetes dienen te worden opgelegd, dan wel dat deze boetes dienen te worden gematigd.

6. Het College komt dienaangaande tot de volgende beoordeling.

7.1

De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang:

“Artikel 7

Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

Artikel 8

Het in artikel 7 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_05-08-2009) gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.”

7.2

Het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover van belang:

“Artikel 68

1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.

2. De in enig kalenderjaar op een bedrijf per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen te verminderen met de aan het eind van desbetreffend kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.

3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.

(…)

Artikel 70

(…)

2. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop: (…)

….

b. de hoeveelheid aangevoerde of afgevoerde dierlijke meststoffen in zoverre in afwijking van artikel 68 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/2010-10-01), wordt bepaald op basis van de bij die regeling vast te stellen forfaitaire stikstofgehalten onderscheidenlijk fosfaatgehalten. (…)

4. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de hoeveelheden, bedoeld in de artikelen 66 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/2010-10-01), 67 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/2010-10-01), 68 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/2010-10-01) en 69 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/2010-10-01) en ten behoeve van de bepaling van de fosfaattoestand en de gewasopbrengst, bedoeld in artikel 69a (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/2010-10-01). Deze regels kunnen betrekking hebben op:

a. de methode van gewichtsbepaling, volumebepaling, bemonstering, analyse en bepaling van het ureumgehalte van koemelk;

b. de ten behoeve van de vaststelling te gebruiken apparatuur;

(…).”

7.3

De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang:

“Artikel 76

1. Het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/geldigheidsdatum_11-01-2011), wordt door de vervoerder van de desbetreffende meststoffen bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig. (…)

Artikel 91

Indien dierlijke meststoffen van een bedrijf worden afgevoerd naar een natuurterrein of overige grond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk onderdeel d, van het Besluit gebruik meststoffen (http://wetten.overheid.nl/BWBR0009066/geldigheidsdatum_11-01-2011), waarvan de desbetreffende landbouwer het exclusieve gebruiksrecht heeft, kan de desbetreffende hoeveelheid dierlijke meststoffen, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid, van het besluit (http://wetten.overheid.nl/BWBR0019031/geldigheidsdatum_11-01-2011), worden bepaald op basis van de in bijlage I, tabel I (http://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/BijlageI/geldigheidsdatum_11-01-2011), voor de desbetreffende mestsoort vermelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten, onder de volgende voorwaarden:

a. de totale hoeveelheid dierlijke meststoffen die in een kalenderjaar naar het natuurterrein wordt afgevoerd, bedraagt uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, ten hoogste het product van het aantal hectaren natuurterrein en de hoeveelheid fosfaat die ingevolge artikel 2, derde en vierde lid, van het Besluit gebruik meststoffen (http://wetten.overheid.nl/BWBR0009066/geldigheidsdatum_11-01-2011) per hectare van dat natuurterrein mag worden gebruikt; en

b. de afstand tussen de productielocatie van het bedrijf waarvan de dierlijke meststoffen afkomstig zijn en het desbetreffende natuurterrein bedraagt hemelsbreed ten hoogste twintig kilometer.”

8.1

Het College stelt vast dat appellant in 2010 en 2011 de stikstof- en fosfaatgehaltes in de door hem naar natuurterrein, waarvan hij het exclusieve gebruiksrecht heeft, afgevoerde geitenmest heeft vastgesteld aan de hand van de forfaitaire rekenmethode. Niet in geschil is dat deze geitenmest niet op het bedrijf van appellant geproduceerd is, maar op een in de buurt gelegen productielocatie. Vast staat ook dat de hoeveelheden stikstof en fosfaat in de aangevoerde geitenmest door analyse van deze mest bekend waren en dat deze waarden lager waren dan de waarden die op grond van de forfaitaire waarden zijn vastgesteld voor de afvoer van de geitenmest.

8.2

Het College ziet zich gesteld voor de vraag of artikel 91 van de Uitvoeringsregeling van toepassing is in een situatie als de onderhavige, waarin een landbouwer mest die niet afkomstig is van de op zijn bedrijf gehouden, dan wel anderszins aanwezige dieren afvoert naar natuurterrein. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.

8.3

In de Nota van Toelichting van de Uitvoeringsregeling staat het volgende vermeld (Stcrt. 2005, 226, p. 6):

“
Hoofdstuk 8. Hoeveelheidbepaling

(…)

§ 8.2. Aan- en afgevoerde meststoffen

§ 8.2.1. Algemene achtergrond

Voor de werking van het gebruiksnormenstelsel is een adequate bepaling van de administratief te verantwoorden hoeveelheden aan- en afgevoerde meststoffen onontbeerlijk. Derhalve worden ingevolge artikel 68, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet de op of van een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde onderscheidenlijk afgevoerde hoeveelheden meststoffen – en ook de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheden meststoffen – bepaald op basis van het gewicht of het volume en het werkelijke stikstof- en fosfaatgehalte in de meststoffen.

§ 8.2.2. Dierlijke meststoffen

(…)

In een aantal situaties, waarbij kan worden aangenomen dat het milieurisico gering is, geldt een uitzondering op de verplichtingen tot wegen en bemonsteren en kunnen de hoeveelheden meststoffen worden bepaald op basis van het volume en het soortelijk gewicht van de meststoffen en op basis van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten. Deze uitzondering geldt voor:

(…)

- de afvoer naar de desbetreffende landbouwer toebehorende natuurterreinen (artikel 91)

(…)

Artikel 91

Een aantal landbouwers heeft wel natuurterreinen in eigendom of pacht deze grond, en voert daarop een aangepast beheer. In veel gevallen gaat het om natuurgraslanden waar de landbouwer in het kader van het natuurbeheer beperkt beweidt of bemest. Volgens het regime van de Meststoffenwet voert een landbouwer bij bemesting van deze natuurterreinen met dierlijke meststoffen uit zijn stal, meststoffen van zijn bedrijf af. Volgens de algemene regels zou hij deze meststoffen moeten wegen en laten bemonsteren en analyseren. De daarmee gepaard gaande lasten zijn in de gegeven situatie van afvoer naar eigen grond van de landbouwer van beperkte hoeveelheden mest niet evenredig. Voor deze landbouwers is in artikel 91 in samenhang met artikel 76, tweede lid, dan ook een uitzondering opgenomen op de verplichting tot weging, bemonstering en analyse. De betrokken agrariër kan werken met een forfaitair gehalte, voor de betrokken mestsoort opgenomen in de tabel van bijlage I van de regeling, en hij kan het gewicht bepalen op basis van het volume en het soortelijk gewicht van de meststoffen.

Voorwaarde is wel dat het natuurterrein binnen een straal van twintig km van de productielocatie is gelegen. Het afstandscriterium van twintig kilometer is gekozen, omdat voor veel van de betrokken landbouwers een kleinere straal – bijvoorbeeld de tien kilometer van de boer-boer-voorziening neergelegd in artikel 84 van de regeling – zou betekenen dat zij buiten de reikwijdte van de voorziening vallen.”

8.4

Uit de Nota van Toelichting bij artikel 91 van de Uitvoeringsregeling blijkt naar het oordeel van het College dat de wetgever heeft beoogd een voorziening te treffen voor landbouwers die op hun bedrijf geproduceerde mest willen afvoeren naar een nabijgelegen natuurterrein waarop zij het exclusieve recht hebben, omdat de met weging, bemonstering en analyse gepaard gaande lasten voor hen niet evenredige lasten zouden opleveren. Indien, zoals door appellant wordt bepleit, zou worden aanvaard dat bij het bepalen of aan de gebruiksnormen is voldaan, ook voor de van buiten het bedrijf aangevoerde mest gebruik zou mogen worden gemaakt van forfaitaire normen, zou extra gebruiksruimte kunnen worden gecreëerd die zijn grondslag niet vindt in reële gebruiksruimte. Dat is niet in overeenstemming met het doel van het stelsel van gebruiksnormen, te weten het beperken en voorkomen van (verdere) verontreiniging van grond- en oppervlaktewater door meststoffen.

8.5

Met betrekking tot de door appellant aangevoerde beroepsgrond dat artikel 91 van de Uitvoeringsregeling in strijd is met het lex certa-beginsel, overweegt het College als volgt. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV6713).

8.6

In artikel 91 van de Uitvoeringsregeling wordt (anders dan in artikel 90 van de Uitvoeringsregeling) slechts gesproken van dierlijke meststoffen die van een bedrijf worden afgevoerd, zonder de beperking dat het daarbij moet gaan om dierlijke meststoffen die afkomstig zijn van de op het desbetreffende bedrijf aanwezige dieren. Onderdeel b van artikel 91 van de Uitvoeringsregeling bevat echter een aanwijzing dat deze bepaling alleen van toepassing is op meststoffen die op het eigen bedrijf zijn geproduceerd, nu in dat onderdeel sprake is van “de productielocatie van het bedrijf waarvan de dierlijke meststoffen afkomstig zijn”. Hier komt bij, zoals uit het hiervoor onder 8.4 overwogene voortvloeit, dat de strekking van artikel 91 van de Uitvoeringsregeling (zie 8.4) en de onder 8.3 geciteerde toelichting daarop (“Volgens het regime van de Meststoffenwet voert een landbouwer bij bemesting van deze natuurterreinen met dierlijke meststoffen uit zijn stal, meststoffen van zijn bedrijf af”) meebrengen dat die bepaling slechts van toepassing is op een landbouwer die meststoffen, die afkomstig zijn van de op zijn bedrijf aanwezige dieren, afvoert naar natuurterrein. Van een professionele landbouwer, zoals appellant, mag bovendien worden verlangd dat deze zich indien, zoals hier, bij een louter taalkundige, maar in wezen haaks op de, hiervoor aangeduide, bedoeling van de regelgever staande, uitleg, nog twijfel rijst over de reikwijdte van een verbod, terdege informeert (bijvoorbeeld bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) over de beperkingen waaraan zijn gedragingen zijn onderworpen, zodat hij zijn gedrag van meet af aan kan afstemmen op de reikwijdte van dat verbod. Dat appellant dit heeft nagelaten en zich heeft laten leiden door de adviezen van een derde, komt voor zijn eigen risico. Van strijd met het lex certa-beginsel is gelet op het voorgaande geen sprake.

8.7

Het hiervoor overwogene brengt mee dat appellant geen gebruik mocht maken van de in artikel 91 van de Uitvoeringsregeling vervatte mogelijkheid om de stikstof- en fosfaatgehaltes in de door hem in 2010 en 2011 afgevoerde geitenmest forfaitair vast te stellen. De staatssecretaris was dan ook bevoegd tot het opleggen van de boetes. Het College komt niet toe aan beoordeling van het beroep van appellant op matiging van de boete wegens strijd van artikel 91 van de Uitvoeringsregeling met het lex certa-beginsel nu, zoals voortvloeit uit hetgeen hiervoor onder 8.5 en 8.6 is overwogen, van strijd van genoemde bepaling met het lex certa-beginsel geen sprake is.

9. Gelet op het onder 5 overwogene is het hoger beroep gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het beroep van appellant gegrond verklaren, en het bestreden besluit vernietigen. Ten aanzien van het vaststellen van de hoogte van de boete overweegt het College nog als volgt. In het faxbericht van 1 februari 2016 heeft de staatssecretaris, voor zover hier van belang, onder meer het volgende medegedeeld: “Herberekening van het jaar 2010 leidt tot een boetebedrag van € 280,50 (de boete voor overschrijden fosfaatgebruiksnorm blijft bestaan). Herberekening van het jaar 2011 leidt tot een boetebedrag van € 20.841,50 (boetebedrag afgeleid van overschrijding gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt verlaagd naar € 15.435,- en overige boetebedragen blijven bestaan)”. Vervolgens is van de zijde van het College bij de gemachtigde van de staatssecretaris per e-mail van 2 februari 2016 informatie ingewonnen over de boetebedragen en de jaren waarop die betrekking zouden moeten hebben. Dat e-mailbericht luidt, voor zover thans van belang, als volgt: “U stelt dat een herberekening van het jaar 2010 tot een boete van € 280,50 leidt en een herberekening van het jaar 2011 tot een boete van € 20.841,50. (…) de indruk, gelet op de primaire besluiten, dat u de kalenderjaren per abuis door elkaar hebt gehaald. Klopt dit?”. Daarop heeft de gemachtigde van de staatssecretaris bij e-mailbericht van dezelfde datum, voor zover hier van belang, als volgt geantwoord: “Correct, ik zal mijn omissie ook even melden bij de gemachtigde van wederpartij (…)”.

In de reactie van de staatssecretaris van 17 februari 2016 op het proces-verbaal van het onderzoek ter zitting van 4 februari 2016 heeft deze de in voormeld faxbericht neergelegde boeteberekening, nu gekoppeld aan het juiste kalenderjaar, herhaald maar die berekening doen volgen door een precisering, inhoudende dat – voor het jaar 2010 – de andere boetebedragen blijven staan (€ 2.404,50 voor overschrijden stikstofgebruiksnorm en € 5.406,50 voor overschrijden fosfaatgebruiksnorm). Het College constateert dat wanneer deze bedragen worden opgeteld bij de naar € 15.435,- verlaagde boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen de totale boete voor het jaar 2010 € 23.246,- bedraagt. Het College acht, al aangenomen dat de staatssecretaris hier beoogd heeft de boete te herberekenen op dit laatste bedrag, die bedoeling, geplaatst tegen de achtergrond van de hiervoor weergegeven fax- en mailcorrespondentie, niet zo manifest dat het voor appellant in het vervolg van de procedure duidelijk moest zijn dat dit bedrag volgens de staatssecretaris, in plaats van het bedrag van € 20.841,50, haar als herberekende boete zou moeten worden opgelegd.

Het College zal in verband hiermee de boete, mede gelet op het hiervoor onder 5 tot en met 8 overwogene, dan ook vaststellen voor 2010 op € 20.841,50 en voor 2011 op € 280,50.

10. Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.952,--(1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, waarbij de zaken in bezwaar en in beroep worden aangemerkt als samenhangende zaken, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 492,-- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het hoger beroep gegrond;

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van appellant tegen de besluiten van 27 maart 2013 gegrond;

- vernietigt de besluiten van 27 maart 2013;

- herroept de primaire besluiten van 14 december 2012;

- bepaalt dat de bedragen van de aan appellant opgelegde boetes worden vastgesteld op € 20.841,50

- voor 2010 en € 280,50 voor 2011;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;

- veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.952,-;

- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 239,-- in hoger beroep en € 320,-- in beroep aan appellant te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2016.

w.g. R.R. Winter w.g. X.M. Born