Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/982 21 mei 2013
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Economische Zaken, appellant (hierna: de staatssecretaris),
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 29 september 2011, in het geding tussen
de staatssecretaris
en
Maatschap A, te B, (hierna: de maatschap).
Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven.
Gemachtigde van de maatschap: J.A. Rietveld.
1. Het procesverloop in hoger beroep
De staatssecretaris heeft bij brief van 9 november 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak van de rechtbank Arnhem, AWB 11/876, LJN: BU9114.
Bij brief van 9 januari 2012 heeft de staatssecretaris de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brief van 27 februari 2012 heeft de maatschap een verweerschrift ingediend. Bij brief van 25 januari 2013 heeft de maatschap nadere stukken ingediend.
Op 5 februari 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en namens de maatschap C en D zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 De maatschap heeft zich voor 2009 aangemeld voor derogatie, zodat voor dierlijke meststoffen in beginsel de verhoogde gebruiksnorm van toepassing is, zijnde 250 kilogram stikstof per hectare per jaar. De maatschap heeft in 2009 op haar landbouwgronden in totaal 10.151 kilogram dierlijke meststoffen gebruikt en 4.204 kilogram fosfaat, hetgeen een overschrijding betekent van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en van de fosfaatgebruiksnorm. De fosfaatgebruiksnorm is met 604,50 kilogram overschreden. De boete voor die overschrijding bedraagt ingevolge artikel 57, derde lid, van de Meststoffenwet € 3.324,75.
Tussen partijen is in geschil of de overschrijding van de gebruiksnormen in 2009 tot gevolg dient te hebben dat de maatschap voor dat jaar niet voor derogatie in aanmerking komt, zodat voor de beoordeling van het gebruik door de maatschap van dierlijke meststoffen in 2009 – en daarmee voor de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete – dient te worden uitgegaan van de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar.
2.3 Bij besluit van 31 januari 2011, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris, samengevat en voor zover van belang, het volgende overwogen en beslist.
Aangezien niet is voldaan aan het graslandpercentage van 70 kan de derogatieaanvraag niet worden toegewezen. Daaraan doet niet af dat aan alle overige voorwaarden in het kader van de derogatie zou zijn voldaan. Er moet worden voldaan aan alle derogatievoorwaarden. Overigens is gebleken dat de maatschap evenmin aan de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare heeft voldaan.
Nu de maatschap niet in aanmerking komt voor derogatie moet voor alle gronden gerekend worden met de gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare. De maatschap komt dientengevolge uit op een overschrijding van de gebruiksnormen. De bestuurlijke boetes van € 29.951,-- zijn daarom terecht opgelegd.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van de maatschap gegrond verklaard, het besluit van de staatssecretaris van 31 januari 2011 vernietigd en het primaire besluit van 11 november 2010 herroepen in zoverre dat de boetes zijn vastgesteld op in totaal € 8.424,50.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het graslandpercentrage 70 bedraagt, zodat de maatschap aan de derogatievoorwaarden heeft voldaan. De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen vastgesteld aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar.
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
4.1 Standpunt staatssecretaris.
De staatssecretaris heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden met de beroepsgrond dat de rechtbank de bestuurlijke boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen ten onrechte heeft vastgesteld aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar.
De staatssecretaris is van mening dat uit de regelgeving blijkt dat het voldoen aan alle gebruiksnormen een voorwaarde is om aanspraak te kunnen maken op de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen. Nu de maatschap niet aan deze voorwaarde heeft voldaan, geldt voor het gebruik van dierlijke meststoffen de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per jaar.
De staatssecretaris heeft in dit verband gewezen op:
? de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) en de toelichting hierbij. Volgens de staatssecretaris vloeit uit de artikelen 24, eerste lid, en 25, tweede lid van de Uitvoeringsregeling voort dat een voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de verhoogde gebruiksnorm is dat de landbouwer zich aan alle gebruiksnormen houdt.
In artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is immers neergelegd dat de verhoogde gebruiksnorm geldt “indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27” terwijl in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de landbouwer bij de aanmelding van het bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet.
? de beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005 tot verlening van de door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: derogatiebeschikking). In deze beschikking is in artikel 5, eerste lid, als voorwaarde voor derogatie onder meer vermeld dat aan de verhoogde gebruiksnorm moet worden voldaan.
? de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) (Tweede Kamer, 2004-2005, 29930, § 3.2.2).
De staatssecretaris heeft voorts aangevoerd dat bedrijven die zijn aangemeld voor derogatie er steeds duidelijk op zijn gewezen is dat zij moeten voldoen aan de gestelde voorwaarden, daarbij inbegrepen alle gebruiksnormen.
De staatssecretaris is op basis van het voorgaande van mening dat voor de landbouwers voldoende kenbaar, voorzienbaar en duidelijk was aan welke voorwaarden zij dienden te voldoen voor toepassing van derogatie. Bij overtreding van één van de voorwaarden mag de landbouwer de derogatienorm niet toepassen en valt hij van rechtswege terug op de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per jaar.
Ter zitting heeft de staatssecretaris hieraan toegevoegd dat, hoewel artikel 25 van de Uitvoeringsregeling aan duidelijkheid kon winnen – om die reden is dit artikel onlangs gewijzigd – dit niet betekent dat het voorschrift voorheen niet duidelijk genoeg was.
Het gaat in dezen bovendien om een professionele landbouwer, van wie mag worden verlangd dat hij zich goed laat informeren over de voorwaarden voor derogatie en de consequenties van het niet voldoen aan die voorwaarden.
Uitgaande van de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar dient de bestuurlijke boete voor de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen op een bedrag van € 26.376,-- te worden vastgesteld, aldus de staatssecretaris.
4.2 Standpunt maatschap
In reactie op de vorenstaande grief van de staatssecretaris heeft de maatschap het volgende, kort weergegeven, naar voren gebracht.
Het hoger beroep van de staatssecretaris is niet-ontvankelijk dan wel ongegrond.
De staatssecretaris heeft in hoger beroep andere gronden aangevoerd dan eerder in de procedure. In de bezwaarfase en in de procedure bij de rechtbank is uitsluitend aan de orde geweest dat de maatschap niet zou hebben voldaan aan de voorwaarde dat ten minste 70 procent van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond werd beteeld met gras (hierna: de 70%-grasland-eis), waardoor de verhoogde norm niet meer van toepassing zou zijn en de maatschap zou terugvallen op de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare. De rechtbank heeft geoordeeld dat de maatschap wel degelijk heeft voldaan aan de 70%-grasland-eis en dus ook aan de derogatievoorwaarden en heeft in verband hiermee de boetes lager vastgesteld. De maatschap heeft zich bij die boetes neergelegd.
In hoger beroep stelt de staatssecretaris zich op grond van niet eerder aangevoerde argumenten ineens op het standpunt dat toch niet is voldaan aan de voorwaarden voor derogatie en dat de boete voor de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen moet worden vastgesteld aan de hand van de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen. Dit is in strijd met een goede procesorde. Nu de staatssecretaris zich telkens op andere argumenten beroept komt hij op de maatschap over als een onbetrouwbare overheid.
Verder is de in artikel 67 van de Meststoffenwet bedoelde beslistermijn overschreden. Subsidiair verzoekt de maatschap om matiging van de boete wegens het overschrijden van die tijdslimiet.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
5.2 Algemeen
Op 1 januari 2006 is de Meststoffenwet ingrijpend gewijzigd. De bepalingen van de Nitraatrichtlijn inzake de beperking van onder meer het gebruik van dierlijke mest zijn geïmplementeerd via het stelsel van gebruiksnormen. Kernbepaling van het stelsel van gebruiksnormen is artikel 7 van de Meststoffenwet, dat het verbod bevat in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8 geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de betrokken landbouwer geen van de drie in dat artikel genoemde gebruiksnormen heeft overtreden. De gebruiksnormen zijn jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De hoogte van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is bepaald in artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet en bedraagt 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, behoudens derogatie (artikel 9, tweede lid, Meststoffenwet). In geval van derogatie is de hoogte van de gebruiksnorm 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 24, eerste lid, Uitvoeringsregeling).
De gebruiksnorm heeft uitsluitend betrekking op mest afkomstig van graasdieren (artikel 24, tweede lid, Uitvoeringsregeling).
5.3 Strijd met een goede procesorde
Het College is van oordeel dat van de gestelde strijd met een goede procesorde geen sprake is. Daaraan doet niet af dat het debat zich in eerste aanleg heeft toegespitst op de vraag of de maatschap voldeed aan de 70%-grasland-eis.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de maatschap aan de derogatievoorwaarden heeft voldaan en heeft de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen vastgesteld aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen.
Nu de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat de rechtbank de boete aldus op onjuiste wijze heeft vastgesteld, aangezien de maatschap voor het jaar 2009 om andere redenen dan het niet voldoen aan de 70%-grasland-eis toch niet in aanmerking komt voor derogatie, stond het de staatssecretaris vrij op die grond tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep in te stellen. Daarbij komt dat de staatssecretaris zowel in het bestreden besluit van 31 januari 2011 als in het verweerschrift in eerste aanleg heeft aangegeven dat de maatschap niet aan de verhoogde gebruiksnorm respectievelijk aan de fosfaatgebruiksnorm heeft voldaan, waaruit volgens de staatssecretaris volgt dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet van toepassing is. Voorts heeft de staatssecretaris in het verweerschrift in eerste aanleg aangegeven dat er meerdere gronden voor afwijzing aanwezig waren.
5.4 Verhoogde gebruiksnorm of reguliere gebruiksnorm
De staatssecretaris heeft betoogd dat de aan de maatschap vanwege de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen op te leggen boete dient te worden berekend aan de hand van de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per jaar.
Het College overweegt hieromtrent het volgende.
Niet gebleken is dat de maatschap in 2009 niet zou hebben voldaan aan de voorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling. Het College wijst er daarbij op dat het voldoen aan de gebruiksnormen (i.c. de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm) in de genoemde artikelen niet als een voorwaarde voor derogatie is terug te vinden. Weliswaar bepaalt artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals dat artikel destijds luidde, dat de landbouwer bij de aanmelding van zijn bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het (doen) naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet, maar daaruit volgt niet dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet langer van toepassing is wanneer één van de gebruiksnormen wordt overschreden. Het standpunt van de staatssecretaris dat met de verwijzing in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling naar de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet is bedoeld dat alle gebruiksnormen als derogatievoorwaarden gelden en dat het gevolg van het niet naleven van de gebruiksnormen, te weten de terugval naar de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar, tevens blijkt uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen), gaat eraan voorbij dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. De staatssecretaris baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een punitieve sanctie op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het College is van oordeel dat in dit verband evenmin betekenis kan toekomen aan de derogatiebeschikking. De derogatiebeschikking is gericht tot de lidstaat Nederland en heeft geen rechtstreekse werking. Gelet op de toelichting bij de Wijziging Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 254) is met deze regeling beoogd uitvoering te geven aan de derogatiebeschikking. Inachtneming van de verplichting om niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare per jaar als bestanddeel van dierlijke mest op of in de bodem te brengen is echter noch in de Meststoffenwet noch in de daarop gebaseerde regelgeving aangewezen als voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen. Het vervallen van de verhoogde norm van 250 kilogram bij overschrijding daarvan dient uitdrukkelijk bij of krachtens wet te worden bepaald.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet worden geoordeeld dat de rechtbank de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen terecht heeft vastgesteld aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm.
5.5 termijnen
De maatschap heeft in haar verweerschrift aangevoerd dat de beslistermijn als bedoeld in artikel 67 van de Meststoffenwet is overschreden en heeft verzocht om matiging van de boete. Artikel 67 van de Meststoffenwet, welk artikel met ingang van 1 juli 2009 is vervangen door het daarmee overeenstemmende artikel 5:51 van de Awb, heeft betrekking op de beslistermijn voor het opleggen van een bestuurlijke boete nadat van de betreffende overtreding een rapport is opgemaakt. Nu de maatschap zelf geen hoger beroep tegen de bestreden uitspraak heeft ingesteld moet reeds om deze reden aan haar argument met betrekking tot overschrijding van de wettelijke beslistermijn voorbij worden gegaan.
Voor zover de maatschap in haar verweerschrift tevens heeft bedoeld te wijzen op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden overweegt het College dat het hoger beroep niet tot gevolg heeft gehad dat de behandeling van het geschil na bekendmaking van het boetevoornemen bij brief van 20 juli 2010 niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden. Voor matiging van de boete om reden dat de redelijke termijn zou zijn overschreden bestaat derhalve geen aanleiding.
5.6 slotsom
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van de staatssecretaris niet slaagt en dat de bestreden uitspraak, voor zover in hoger beroep aangevochten, dient te worden bevestigd. Het College ziet aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten van de maatschap in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het hoger beroep vastgesteld op € 944,--. Daarbij is uitgegaan van 2 punten (verweerschrift en het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 472,-- per punt en een gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).
5.7 Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, welk artikel ingevolge het bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht behorende overgangsrecht op dit geding van toepassing is gebleven, wordt van de staatssecretaris een griffierecht van € 454,-- geheven.
6. De beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover in hoger beroep aangevochten;
- veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door de maatschap in verband met de behandeling van dit hoger
beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 944,-- (zegge: negenhonderdenvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. W.E. Doolaard en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2013.
w.g. M.A. van der Ham w.g. J.M.M. Bancken