Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/399
27810
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 september 2016 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.A.M. Delver-Schiebroek),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch en K.L.D. van Driel).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidie van appellante op grond van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel: collectieve acties in de visketen (de Regeling), vastgesteld op € 113.607,- en een bedrag van € 58.255,- teruggevorderd.
Bij besluit van 20 mei 2014 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen, de subsidie vastgesteld op € 124.721,- en het terug te vorderen bedrag verlaagd tot € 47.141,-.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 17 februari 2015 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I vervangen, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen, de subsidie vastgesteld op € 133.239,- en het terug te vorderen bedrag verlaagd tot € 38.623,-.
Bij brief van 21 april 2015 heeft appellante gereageerd op het bestreden besluit II.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 28 april 2016 heeft appellante gereageerd op het verweerschrift.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2016. Partijen hebben zich door hun gemachtigden laten vertegenwoordigen. Aan de zijde van appellante was tevens aanwezig [naam 2] , werkzaam bij appellante.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Appellante heeft in het kader van een samenwerkingsverband met het Productschap Vis op grond van de Regeling subsidie aangevraagd voor het project “Een maatschappelijk verantwoorde visserij” (project).
1.2
Bij besluit van 29 juli 2010 (verleningsbeschikking) heeft verweerder ten behoeve van het project subsidie verleend van maximaal € 316.918,-. In het besluit staat: ‘de financiële verantwoording die u bij de aanvang van de subsidievaststelling aanlevert, moet voor wat betreft de indeling aansluiten bij het overzicht van subsidiabele kosten (bijlage 1)’.
In die genoemde bijlage 1 zijn wat betreft appellante onder loonkosten voor het personeel onder het kopje uurtarief drie bedragen vermeld, € 54,- voor ondersteunende activiteiten, € 77,- voor uitvoerende activiteiten en € 93,- voor toezichthoudende taken. Als toelichting van de Dienst Regeling staat het volgende vermeld:
“Voor de berekening van loonkosten is een eenvoudige standaardmethode van toepassing, gebaseerd op het brutoloon van de medewerker. Dit brutoloon berekent u als volgt: het bruto jaarsalaris (volgens de verzamelloonlijst) min de winstafhankelijke uitkeringen, verhoogd met de wettelijke, of op grond van een CAO, verschuldigde opslagen voor sociale lasten. Dit deelt u door 1600. De 1600 uur per jaar is gebaseerd op een 40-urige werkweek. Bij deeltijd arbeid moet u het aantal uren hiervoor verhoudingsgewijs corrigeren. Voor het bruto uurloon waarover u subsidie kunt krijgen, hanteren we onderstaande bedragen als maximum. Deze bedragen zijn gebaseerd op het maximumsalaris, genoemd in de Handleiding Overheidstarieven van het Ministerie van Financiën (…). Welke schaal van toepassing is, is afhankelijk van de werkzaamheden die de persoon uitvoert. Voor 2010 gelden de volgende tarieven:
Maximaal schaal 6 voor ondersteunend personeel, € 54 per uur
Maximaal schaal 11 voor uitvoerende personeel, € 77 per uur
Maximaal schaal 13 voor toezichthoudend personeel € 93 per uur
De loonkosten worden afgerekend op basis van werkelijke kosten.
(…)”
In de Handleiding Overheidstarieven 2010 (Handleiding) staan in paragraaf 2.1 de tarieven in 2010 per salarisschaal vermeld. Het kosten-plus-tarief exclusief btw is bij salarisschaal 6, 11 en 13 respectievelijk € 54,-, € 77,- en € 93,- per uur. Deze bedragen zijn inclusief overheadkosten.
1.3
Tussen 30 september 2011 en 14 oktober 2011 heeft e-mailcorrespondentie plaatsgevonden tussen enerzijds het Productschap Vis en anderzijds verweerder over de berekening van de uurtarieven.
1.4
Bij een ongedateerd besluit (voorschotbeschikking) heeft verweerder de aanvraag tot voorschotverlening van het Productschap Vis van 22 december 2011 goedgekeurd en een voorschot verleend van € 171.862,-. In dit besluit staat dat loonkosten uitsluitend in aanmerking komen op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde loonkosten tot ten hoogste het bedrag dat als normbedrag is opgenomen in de Handleiding. Hierbij wordt uitgegaan van ten hoogste schaal 6 voor ondersteunend personeel, schaal 11 voor uitvoerend personeel en schaal 13 voor toezichthoudend personeel.
1.5
Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 113.607,-. Omdat al een voorschotbedrag is ontvangen van € 171.862,-, heeft verweerder verzocht het te veel ontvangen bedrag van € 58.255,- terug te betalen. Blijkens het als bijlage 1 bij dat besluit gevoegde overzicht zijn de berekende subsidiabele loonkosten (€ 99.179,95) lager dan het aangevraagde loonkostenbedrag (€ 299.868,-). Het betreft loonkosten gemaakt in de periode van 1 september 2010 tot en met 31 december 2011. Bij de berekening is uitgegaan van de loonkostenoverzichten van de betrokken medewerkers en loonkosten komen uitsluitend in aanmerking op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde loonkosten tot ten hoogste het bedrag dat als normbedrag is opgenomen in de Handleiding.
2. In geschil is of verweerder bij de subsidievaststelling ten onrechte is afgeweken van de verleningsbeschikking, voor zover daarbij in de loonkosten ook de overheadkosten waren opgenomen.
3. De Regeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1:15. Subsidiabele en niet-subsidiabele kosten
(…)
5. Indien in deze regeling is bepaald dat loonkosten of kosten voor eigen arbeid in aanmerking komen voor een subsidie:
5. Indien in deze regeling is bepaald dat loonkosten of kosten voor eigen arbeid in aanmerking komen voor een subsidie:
a. worden de kosten bepaald aan de hand van een uurtarief dat wordt berekend door eerst het bruto jaarloon te verminderen met de volledig winstafhankelijke uitkeringen en te verhogen met de premies voor sociale verzekeringen, VUT en pensioen, en dat bedrag vervolgens te delen door 1600, en
b. komen de kosten uitsluitend in aanmerking tot ten hoogste het bedrag dat als normbedrag is opgenomen in de Handleiding Overheidstarieven van het Ministerie van Financiën. Hierbij wordt uitgegaan van ten hoogste de volgende salarisschalen:
1°. schaal 6 voor ondersteunend personeel;
2°. schaal 11 voor uitvoerend personeel;
3°. schaal 13 voor toezichthoudend personeel.
(…)
(…)
Artikel 4:25. Subsidiabele kosten
De volgende kosten komen in aanmerking voor de subsidie:
a. loonkosten van het direct bij de uitvoering van het project betrokken personeel van de subsidieontvanger;
(…)
g. kosten voor organisatie en facilitering van het samenwerkingsverband, waaronder begrepen zaal- en locatiehuur, vergaderfaciliteiten en bureaukosten;
(…)”
4. Het College heeft in zijn uitspraak van 30 december 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:485) in een zaak over hetzelfde onderdeel in de Regeling het volgende overwogen:
“(…)
5.1
Uit artikel 1:15, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Regeling, in samenhang gelezen met de Handleiding, leidt het College af dat loonkosten uitsluitend voor subsidiëring in aanmerking komen tot ten hoogste de salariskosten per mensjaar opgenomen in de eerste kolom van bladzijde 6 van de Handleiding, gedeeld door het in de Handleiding opgenomen aantal productieve uren. In die kolom staan immers de normbedragen bedoeld in dit artikel opgenomen. In deze normbedragen zijn geen overheadkosten opgenomen.
Steun voor het oordeel dat overheadkosten geen onderdeel uitmaken van de subsidiabele loonkosten vindt het College, behalve in de letterlijke tekst van artikel 1:15, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Regeling, ook in artikel 4:25, aanhef en onder g, van de Regeling. In laatstgenoemd artikel worden immers loonkosten onderscheiden van als overhead te beschouwen kosten en worden beide kostensoorten afzonderlijk (in beginsel) subsidiabel geacht. Ook hieruit blijkt naar het oordeel van het College uit dat in de loonkosten als zodanig geen overheadkosten zijn opgenomen.
5.2
Tegen deze achtergrond merkt het College op dat in de subsidieverleningsbeschikking van 1 december 2008 onder het kopje ‘Aandachtspunten’ het volgende is vermeld:
“Hieronder volgen nog enkele aandachtspunten die van belang zijn voor een juiste afhandeling van uw project.
- Bij verantwoording van de gemaakte kosten dienen alle kosten inzichtelijk te zijn (inclusief de gehanteerde uurtarieven).
- Denkt u er daarbij ook aan dat wordt uitgegaan van de uurtarieven die zijn gebaseerd op de normbedragen per salarisschaal volgens de Handleiding Overheidstarieven 2008. De werkelijke salariskosten van de betrokken medewerkers dienen daarbij als uitganspunt om de loonschaal te bepalen. Er dient gebruik gemaakt te worden van het kosten-plus tarief exclusief btw.”
Daarnaast worden in het bij de verleningsbeschikking gevoegde ‘Overzicht subsidiabele kosten’ bij de loonkosten bedragen genoemd die overeenkomen met het kosten-plus-tarief vermeld op bladzijde 6 van de Handleiding, te weten € 50,-, € 70,- en € 86,-, welke bedragen inclusief overheadkosten zijn. Uit hetgeen het College daarover in 5.1 heeft overwogen met betrekking tot hetgeen onder loonkosten dient te worden begrepen, volgt dat de verleningsbeschikking – door te verwijzen naar een tarief voor loonkosten inclusief overheadkosten – in strijd is met de Regeling.
5.3
Onder deze omstandigheden is thans aan de orde de vraag of verweerder gelet op artikel 4:46, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb, de subsidie op een lager bedrag kon vaststellen dan de subsidieverlening. In dat kader dient te worden beoordeeld of appellanten, zoals door verweerder in het verweerschrift betoogd, wisten of behoorden te weten dat de subsidieverlening onjuist was. Naar het oordeel van het College is dat niet het geval. Hoewel over het algemeen van een subsidie-ontvanger mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van de toepasselijke regelgeving en dat hij dus behoort te weten of een beschikking waarbij subsidie wordt verleend in overeenstemming is met die regelgeving, ziet het College in de omstandigheden van dit geval aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het College is van oordeel dat verweerder met de tekst van de verleningsbeschikking, met name hetgeen onder het kopje “Aandachtspunten” nadrukkelijk is vermeld (“Er dient gebruik gemaakt te worden van het kosten-plus tarief”) en met verwijzing naar de Handleiding Overheidstarieven 2008, alsmede de daarmee geheel in overeenstemming zijnde genoemde bedragen in de bijlage, appellanten op het verkeerde been heeft gezet. Met die beschikking heeft verweerder bij appellanten het vertrouwen gewekt dat loonkosten inclusief overheadkosten subsidiabel zijn. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College niet worden volgehouden dat appellanten hadden behoren te weten dat de verleningsbeschikking onjuist was.
5.4
Het College concludeert dat verweerder bij de vaststelling van de subsidie ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb door bij de subsidievaststelling af te wijken van de verleningsbeschikking, voor zover het betreft de loonkosten waarin ook de overheadkosten waren opgenomen.
(…)”
5.1
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 124.721,- en verzocht een bedrag van € 47.141,- terug te betalen. Blijkens een bij dat besluit gevoegd overzicht zijn de berekende subsidiabele loonkosten € 110.293,40.
5.2
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 133.239,- en verzocht een bedrag van € 38.623,- terug te betalen. Blijkens een bij dat besluit gevoegd overzicht zijn de berekende subsidiabele loonkosten € 118.811,55. Verweerder heeft uiteengezet dat de regelgeving voor de subsidie van te voren duidelijk was en dat de subsidie enkel kan worden vastgesteld in overeenstemming met artikel 1:15, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Regeling. Bij de subsidieverlening in 2010 is bij de berekening van de maximaal subsidiabele loonkosten uitgegaan van de maximale uurtarieven op basis van de Handleiding. Bij de subsidievaststelling is aan de hand van de loonkostenstaten bepaald welke posten meetellen bij de berekening van het werkelijke uurtarief. Omdat het werkelijke uurtarief lager is dan het tarief op basis van de Handleiding, zijn de subsidiabele loonkosten niet gebaseerd op de Handleiding, maar op de werkelijke uurtarieven. De overheadkosten zijn niet meegenomen bij de vaststelling van de subsidie.
6. Appellante is van mening dat verweerder de subsidie te laag heeft vastgesteld. Zij heeft aangevoerd dat verweerder de door haar en het Productschap Vis gehanteerde uurtarieven, die in overeenstemming zijn met de Handleiding, bij subsidieverlening heeft overgenomen en dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel door bij de vaststelling lagere tarieven te hanteren. Appellante berekent bij al haar projecten overheadkosten in de uurtarieven. De door verweerder bij de vaststelling gehanteerde tarieven zijn niet realistisch en zijn voor appellante verliesgevend. Zij zou met deze tarieven nooit haar medewerking aan het project hebben toegezegd. Uit de informatie op de website van RVO heeft appellante mogen afleiden dat de door haar gehanteerde tarieven juist waren. Zij verwijst hiervoor naar de “Loonkosten plus vaste-opslag-systematiek”. Appellante verwijst daarnaast naar de verleningsbeschikking, waarin wordt verwezen naar de eerder genoemde Handleiding. Appellante stelt dat zij hieraan het vertrouwen mocht ontlenen dat ook de overheadkosten tot de subsidiabele loonkosten zouden behoren.
7. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Verweerder heeft daartoe uiteengezet dat in de verleningsbeschikking – evenals in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 30 december 2014 – is opgenomen dat de tarieven “kosten-plus” als vermeld in de Handleiding als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd bij de berekening van de subsidiabele loonkosten. In dit tarief zijn wel de overheadkosten opgenomen. Dit maakt dat de verleningsbeschikking in strijd is met de Regeling. In beide zaken is de subsidie conform de Regeling vastgesteld en het subsidiebedrag is daardoor lager vastgesteld dan verleend.
Volgens verweerder is, anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 30 december 2014, van belang dat appellante wist of behoorde te weten dat de verleningsbeschikking onjuist was waardoor verweerder de subsidie lager kon vaststellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft door middel van e-mailcorrespondentie duidelijk aan appellante uitgelegd dat de overheadkosten geen onderdeel mogen uitmaken van de loonkosten. In de voorschotbeschikking staat onder aandachtspunten vermeld dat bij de vaststellingsbeschikking een duidelijke onderbouwing van de uurtarieven meegestuurd moet worden. Daarnaast is zowel in de voorschotbeschikking als op het berekeningsformulier uitgelegd hoe de loonkosten moeten worden berekend. Verweerder stelt dan ook dat een verwijzing naar het voorschot appellante niet steunt in haar verhaal maar juist bevestigt dat zij wist of behoorde te weten dat de verleningsbeschikking onjuist was.
8.1
Het College is niet gebleken dat appellante nog een belang heeft bij een zelfstandige beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I, zodat het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit II met toepassing van artikel 6:19 van de Awb bij de beoordeling betrekken, nu dit besluit niet geheel aan het beroep van appellante tegemoet komt.
8.2
Op grond van artikel 4:46, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb, kan verweerder de subsidie op een lager bedrag vaststellen dan de subsidieverlening, indien de subsidieverlening onjuist was en appellante dit wist of behoorde te weten.
8.3
Niet langer in geschil is en ook voor het College staat vast dat in de loonkosten als bedoeld in artikel 1:15, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Regeling als zodanig geen overheadkosten zijn opgenomen (zie de hiervoor weergegeven uitspraak van het College). Voorts is het College van oordeel dat verweerder in zijn verweerschrift terecht erop heeft gewezen dat de verleningsbeschikking – door te verwijzen naar een tarief voor loonkosten inclusief overheadkosten – in strijd is met de Regeling (zie ook de hiervoor weergegeven uitspraak van het College). Weliswaar heeft verweerder ter zitting van het College nog opgemerkt dat in de verleningsbeschikking, anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 30 december 2014, niet als aandachtspunt staat vermeld dat gebruik dient te worden gemaakt van het kosten-plus tarief exclusief BTW. Evenals in evenbedoelde zaak wordt echter ook in het bij de verleningsbeschikking gevoegde overzicht van subsidiabele kosten verwezen naar de in de Handleiding genoemde bedragen die inclusief overheadkosten zijn.
8.4
Aan de orde is vervolgens of appellante wist of behoorde te weten dat de verleningsbeschikking – door te verwijzen naar een tarief voor loonkosten inclusief overheadkosten – in strijd is met de Regeling. Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.
8.5
Wat betreft de e-mailcorrespondentie waarop verweerder in zijn verweerschrift heeft gewezen, moet worden opgemerkt dat dit correspondentie betreft tussen verweerder en het Productschap Vis en dat die correspondentie dateert van 30 september 2011 tot en met 14 oktober 2011, terwijl de verleningsbeschikking dateert van 29 juli 2010 en de door appellante opgevoerde loonkosten zien op de periode 2010 tot en met december 2011. Uit die correspondentie blijkt voorts genoegzaam dat het voor het Productschap Vis niet duidelijk was op welke wijze de uurtarieven moesten worden berekend en meer in het bijzonder of overheadkosten al dan niet mochten worden meegenomen. In de e-mail van verweerder van 13 oktober 2013 staat dat de werkelijke salariskosten van de betrokken medewerkers als uitgangspunt dienen om de loonschaal te bepalen, maar ook dat gebruik dient te worden gemaakt van het kosten-plus tarief exclusief BTW. In antwoord op deze e-mail reageert het Productschap Vis bij e-mail van 14 oktober 2014 dat het onduidelijk is welke methode gehanteerd moet worden voor het berekenen van de uurtarieven en hij vraagt welke van de twee door hem genoemde methodes hij moet hanteren. Verweerder antwoordt hierop bij e‑mail van 14 oktober 2011 dat methode 2 moet worden gehanteerd, waarbij overheadkosten niet mogen worden meegenomen in de berekening van de loonkosten. Vervolgens stelt het Productschap Vis bij e-mail van 14 oktober 2011 nog twee vragen over het als overhead te hanteren bedrag en antwoordt verweerder hierop bij e-mail van 14 oktober 2011 dat de werkelijke loonkosten van de werknemer worden bedoeld, dat bij de berekening gebruik moet worden gemaakt van het kosten-plus tarief exclusief BTW en dat overheadkosten geen onderdeel mogen uitmaken van de berekening. Gezien het voorgaande biedt deze correspondentie onvoldoende grond voor de conclusie dat appellante wist of behoorde te weten dat de subsidieverlening onjuist was.
8.6
Wat betreft de voorschotbeschikking moet worden vastgesteld dat die beschikking dateert van na de verleningsbeschikking van 29 juli 2010 en ook van na de periode waarop de door appellante opgevoerde loonkosten betrekking hebben, zodat de voorschotbeschikking evenmin grond biedt voor de conclusie dat appellante wist of behoorde te weten dat de subsidieverlening onjuist was.
8.7
Uit het voorgaande volgt dat verweerder bij de vaststelling van de subsidie ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb door bij de subsidievaststelling af te wijken van de verleningsbeschikking, voor zover het betreft de loonkosten waarin ook de overheadkosten waren opgenomen. Daarmee kan de terugvordering niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
9. Het beroep tegen het bestreden besluit II is dus gegrond en het bestreden besluit II moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 4:46, eerste lid, aanhef en onder d, en 7:12, eerste lid, van Awb. Het College heeft onvoldoende informatie om de subsidie van appellante zelf vast te stellen en zal dus niet zelf in de zaak voorzien, terwijl het College evenmin termen aanwezig acht om de bestuurlijke lus toe te passen. Het College zal verweerder opdragen met in achtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te namen.
10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 496,-.
€ 496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, mr. A. Venekamp en mr. E.J.M. Heijs, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 september 2016.
w.g. H.B. van Gijn w.g. W.M.J.A. Duret