ECLI:NL:CBB:2013:332

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 11/877

16005

Uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2013 op het hoger beroep van:

[Maatschap] en [bedrijfsnaam 1] en [naam 1] als rechtsopvolger van [Maatschap] en [bedrijfsnaam 1],

te [vestigingsplaats], appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 september 2011 (AWB 11/113 WET-T2) in het geding tussen appellanten

de Staatssecretaris van Economische Zaken, (hierna: de staatssecretaris).

gemachtigde van appellanten: mr. W.P.N. Remie

gemachtigde van verweerder: mr. B. Raven

Procesverloop in hoger beroep

Appellanten hebben bij brief van 26 oktober 2011 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 september 2011.

Bij brief van 28 december 2011 heeft verweerder een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.

Op 19 september 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en [naam 2] zijn verschenen.

Grondslag van het geschil

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die is aangehecht. Het College volstaat met het volgende.

1.1

Op 19 mei 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek ingesteld bij [bedrijfsnaam 2] (hierna: [bedrijfsnaam 2]) en [bedrijfsnaam 3] (hierna: [bedrijfsnaam 3]). Uit dit onderzoek kwam naar voren dat door [bedrijfsnaam 2] in de periode van 23 april tot en met 2 mei 2007 56 vrachten compost afgeleverd zouden zijn bij appellanten. De AID is vervolgens in

juli 2008 een onderzoek gestart naar appellanten. In een rapport van 3 november 2008 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. In dat rapport is ook informatie opgenomen over overige aan-en afvoer van mest, de mestproductie en uit de opslag gekomen meststoffen op het bedrijf van appellanten. Op basis van dat rapport heeft verweerder aan appellanten bij primair besluit van 7 juli 2009 een boete opgelegd van € 53.141,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw). Daarbij is uitgegaan van overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 4.831 kg. Dat het geleverde product compost bevat is gebaseerd op gegevens van [bedrijfsnaam 2], met name op door haar opgemaakte afleverbewijzen en verkoopbevestigingen, die zijn vergeleken met gegevens van Dienst Regelingen. Voor 49 vrachten stond [bedrijfsnaam 3] als afnemer vermeld en voor 7 vrachten appellanten. Voor alle vrachten stond als losplaats het adres van appellanten vermeld en appellanten stonden geregistreerd als gebruiker. Aan de boete zijn ook bewijzen uit de administratie van appellanten zelf ten grondslag gelegd, zoals een fax met een overzicht van de eerdergenoemde 56 vrachten met daarbij als beschrijving ‘civiel project’ en doorslagen van afleveringsbewijzen. Daarnaast zijn bij de accountant van appellanten stukken aangetroffen, zoals doorslagen van afleveringsbewijzen en een factuur van [bedrijfsnaam 2], waarop 56 vrachten waren gespecificeerd naar gewicht en leverdatum. Bij elk van de vrachten stond als omschrijving ‘compost’ vermeld
.Blijkens deze factuur ontving appellanten een bedrag van € 2.139,38 van [bedrijfsnaam 2]. Tevens is bij de accountant een factuur aangetroffen van een loon- en verhuurbedrijf voor het verspreiden van mest. In het rapport staan ook verklaringen van (de directeuren van) [bedrijfsnaam 2] opgenomen, waarin wordt bevestigd dat compost aan appellanten is geleverd. Ook staat opgenomen een verklaring van een door appellanten ingeschakelde loonwerker, die heeft verklaard compost te hebben verspreid op het land van appellanten.

1.2

Het bezwaar van appellanten is gedeeltelijk gegrond verklaard bij besluit van 29 november 2010. De staatssecretaris heeft aangenomen, op basis van verklaringen van [naam 1], die werden ondersteund door verklaringen van de directeur van [bedrijfsnaam 2], dat een deel van de door [bedrijfsnaam 2] aangevoerde compost (de leveringen van 15 en 16 december 2006) niet is aangewend op het land van appellanten, maar na menging op het bedrijf van appellanten is afgevoerd naar een nieuwbouwproject genaamd […]. Naar aanleiding van een verzoek van 4 november 2009 zijn de afleveringsbewijzen voor de vrachten van 15 en 16 december 2006 aangepast. De overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm is verminderd en door verweerder vastgesteld op 3220 kg. Verweerder heeft de boete van € 35.420,-- vervolgens gematigd met 25% en nog eens met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn, waarmee de uiteindelijk opgelegde boete € 23.908,- bedraagt.

De uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 2.5 tot en met 2.7.3 van de aangevallen uitspraak.

De beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.1 Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtreding heeft plaatsgevonden voor 1 juli 2009, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009.

3.2 Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:

Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:

1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;

2°. te worden gebruikt als groeimedium;

3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°.

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

(…)
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen worden bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat.

In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a van de Msw was voor zover hier van belang, bepaald dat onder overtreding wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7.

Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Ingevolge het bepaalde in artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Ingevolge artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete

in geval van overtreding van artikel 7 € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.

In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

In artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in het Besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede bestaat uit dierlijke meststoffen.

3.3 Appellanten hebben in hoger beroep in de eerste plaats betwist dat zij de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden. Het door [bedrijfsnaam 2] aangevoerde product was geen compost, maar een organisch product voor grondverbetering dat geen meststof in de zin van de Msw is. Het bewijs dat het geleverde product compost is, is ontoereikend, nu dit enkel afkomstig is van een verdachte verkoper. Aan de afleveringsbewijzen kan geen grote waarde worden gehecht, nu de verkoper er zelf belang bij had stikstof en fosfaat over te dragen. Appellanten hebben deze afleveringsbewijzen nooit ter ondertekening voorgelegd gekregen. Ook is niet bewezen dat het geleverde product daadwerkelijk op de percelen van appellanten is aangewend. Het product is vanaf de percelen van appellanten vermengd met grond en vervolgens afgevoerd naar een nieuwbouwwijk waar het in het bestek van de aanleg van een weg is verwerkt. Het is bovendien onduidelijk op basis waarvan het fosfaatgehalte van het aan appellanten geleverde product is vastgesteld.

3.4 Het hoger beroep stelt in de eerste plaats aan de orde of is komen vast te staan dat appellanten het verbod van artikel 7 Msw, om op hun bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, hebben overtreden. Het College overweegt hierover als volgt.

In het midden kan blijven of het aan appellanten geleverde product compost is. Immers, ook indien het zoals appellanten stellen een organisch product voor grondverbetering is, moet het worden aangemerkt als een product dat is bestemd om te worden toegevoegd aan grond en bestaat uit stoffen die als zodanig kunnen dienen om grond beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten. Daarmee kwalificeert het product, ongeacht de benaming, als een meststof als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw.

Uit het afdoeningrapport, op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat artikel 7 van de Msw is overtreden, blijkt dat de bescheiden en bestanden afkomstig uit de administratie van [bedrijfsnaam 2], zoals de mestafleveringsbewijzen, gecontroleerd zijn aan de hand van de gegevens die bekend waren bij Dienst Regelingen. Dat betreft ook gegevens van vervoerders en compost producerende ondernemingen. Die gegevens, waaruit naar voren komt dat het aan appellanten geleverde product compost is, blijken met elkaar te corresponderen. Ook zijn de administratie van appellanten, waaronder een factuur van [bedrijfsnaam 2] voor 56 vrachten compost, facturen van een loonbedrijf voor de verspreiding van mest, en verklaringen van [bedrijfsnaam 2] waarin de levering van de compost wordt bevestigd, bij de bewijsvoering betrokken. Uit al deze gegevens blijkt genoegzaam dat appellanten de compost op of in de bodem hebben gebracht. Dat het bewijs van de overtreding alleen afkomstig is van [bedrijfsnaam 2], is gelet op bovenstaande onjuist

Het fosfaatgehalte van de door appellanten gebruikte compost, met name van belang voor de vraag of de gebruiksnorm van artikel 8, onder c, van de Msw is overschreden, is gebaseerd op de bemonsteringen en analyses van de compost producerende ondernemingen die de compost aan [bedrijfsnaam 2] hebben geleverd, zoals door de staatssecretaris in het besluit van 7 juli 2009, met verwijzing naar het afdoeningsrapport, is uiteengezet. Nu er geen bewijzen zijn dat het product is gewijzigd bij doorlevering aan appellanten en er geen bewijzen zijn dat de compost, voordat het is verspreid op het land van appellanten, andere fosfaatgehaltes bevatte, konden die gehaltes op basis van de analyses en bemonsteringen van de composteringen worden vastgesteld. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de kwaliteit van de bemonsteringen en analyses. Zoals het College al eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286; uitspraak van 11 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:193), ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen primair bij degene die meststoffen op of in de bodem laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (“strafuitsluitingsgrond”) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. Dat kan door aan de verplichting te voldoen bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Niet in geschil is dat appellanten de door [bedrijfsnaam 2] geleverde compost niet in de meststoffenboekhouding hebben opgenomen. Dat kan ook door alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te dienen. Die hebben appellanten niet geleverd. Appellanten hebben geen onderbouwing kunnen geven voor hun stelling dat alle door [bedrijfsnaam 2] aangevoerde compost is gemengd met grond en afgevoerd is naar bestemmingen die niet tot het bedrijf van appellanten behoren. Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris terecht deze gang van zaken slechts voor een deel van de compost aangenomen, te weten dat deel waarvoor de directeur van [bedrijfsnaam 2] de stelling van appellanten heeft bevestigd en waarvoor de afleveringsbewijzen zijn aangepast.

Het College komt gelet op het bovenstaande tot de conclusie dat de staatssecretaris met het samenstel van documenten en verklaringen zoals in het afdoeningsrapport van de AID gepresenteerd – weergegeven onder 1.1 van deze uitspraak – heeft aangetoond dat appellanten artikel 7 van de Msw hebben overtreden. Het College bevestigt dan ook op het punt van het bewijs de uitspraak van de rechtbank.

3.5 Appellanten voeren aan dat hen geen enkel verwijt valt te maken. Zij gingen er van uit dat het product geen compost was op grond van de informatie en toezeggingen van [bedrijfsnaam 2]. Bovendien hadden zij [bedrijfsnaam 2] duidelijk gemaakt dat zij geen meststoffen wilden afnemen. Appellanten behoefden geen argwaan te hebben, gelet op de positie van [bedrijfsnaam 2], haar nauwe banden met Dienst Regelingen, de verwijzingen naar projecten waar volgens [bedrijfsnaam 2] het product met goedkeuring van Dienst Regelingen was gebruikt en de vele landbouwers die het product afnamen. Dat appellanten geen afleveringsbewijzen hebben ontvangen, was voor hen juist een bevestiging dat het niet om meststoffen ging. Misleiding en dwaling staan daarom aan boeteoplegging in de weg.

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de afname van producten die op of in de bodem worden gebracht appellanten een eigen verantwoordelijkheid hebben. Niet met vrucht kan worden gezegd dat bij een grondverbeteringsproduct geen rekening hoeft te worden gehouden met de reële mogelijkheid dat het product kwalificeert als “meststof” als omschreven in de Msw. Van appellanten had verwacht mogen worden dat zij zich ervan hadden vergewist wat de samenstelling was van het geleverde product. Nu appellanten niets hebben onderzocht, geen navraag hebben gedaan en geen bewijzen hebben gevraagd kan niet worden staande gehouden dat hen in het geheel geen verwijt gemaakt kan worden, als bedoeld in artikel 52 van de Msw. De staatssecretaris heeft dan ook terecht een boete opgelegd wegens het overtreden van artikel 7 van de Msw.

3.6 Appellanten hebben in hoger beroep betoogd dat de boete wegens bijzondere omstandigheden gematigd had moeten worden tot nul dan wel tot niet meer dan een symbolisch bedrag. Daarbij hebben appellanten gewezen op de omstandigheden die zij ook ten aanzien van de verwijtbaarheid hebben ingebracht. Bovendien hebben zij geen enkel economisch voordeel genoten. Vrees voor herhaling is niet aan de orde. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de boete met niet met meer dan 25% gematigd hoefde te worden.

De staatssecretaris heeft ter zitting van het College te kennen gegeven dat bij nader inzien een matiging van de boete met 50% wegens de bijzondere omstandigheden van het geval op zijn plaats is. Het College is van oordeel dat de aldus gematigde boete (bedrag € 15.939,--) niet onevenredig is, gelet op de aanzienlijke overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. Het hoger beroep is op dit punt gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het beroep van appellanten tegen het besluit 29 november 2010 zal in zoverre gegrond worden verklaard, dit besluit zal in zoverre worden vernietigd en het College zal zelf voorziend de hoogte van de boete vaststellen.

3.7 Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat de behandeling van hun zaak dermate lang heeft geduurd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) overschreden is. Immers, op het moment dat uitspraak wordt gedaan heeft de hele procedure langer dan vier jaar geduurd. De behandeling in hoger beroep zal daarnaast, wanneer de einduitspraak zal worden gedaan, meer dan twee jaar hebben bedragen. Om die reden moet de boete verder gematigd worden.

De procedure waarin aan appellanten voor overtreding van 7 van de Msw een boete heeft opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM. Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Het College dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete (verder) gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.

De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door het bestuursorgaan jegens de betreffende onderneming een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat haar wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige – met een instelling van strafvervolging vergelijkbare – handeling moet hier het boetevoornemen van 16 april 2009 worden aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen. Nu de rechtbank op 15 september 2011 uitspraak heeft gedaan is de termijn voor de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg met enkele maanden overschreden. Vast staat echter dat de staatssecretaris bij de beslissing op het bezwaar uit overwegingen van coulance al tot een matiging van het boetebedrag met 10% heeft besloten omdat ten tijde van het primaire besluit van 7 juli 2009 reeds meer dan 26 weken waren verstreken sedert de datum van het afdoeningsrapport van de AID. Gelet hierop is het College van oordeel dat voor een verdere vermindering in verband met een, overigens geringe, overschrijding van de redelijke termijn voor de beoordeling van het geschil in eerste aanleg geen aanleiding bestond.

De redelijke termijn voor de beoordeling in hoger beroep dient in een geval als het onderhavige op eveneens twee jaar te worden gesteld. Het hoger beroepschrift van appellante is door het College ontvangen op 27 oktober 2011. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn dus met ruim een maand overschreden. Mede onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191) ziet het College hierin aanleiding om het bedrag van de boete van € 15.939,-- verder te verlagen met 5%.

3.8 De staatssecretaris wordt veroordeeld in de proceskosten van appellanten in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vastgesteld op € 1.888,- op basis van 4 punten - te weten in beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1), en in hoger beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1) - tegen een waarde van € 472,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.

Beslissing

Het College:

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft;
verklaart het beroep van appellanten tegen het besluit van 29 november 2010 in zoverre gegrond en vernietigt dit besluit in zoverre;
stelt de boete vast op € 15.142,-- (zegge: vijftienduizendhonderdtweeënveertig euro);
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 november 2010 voor zover vernietigd;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
veroordeelt de staatssecretaris in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.888,-- (zegge: éénduizendachthonderdachtentachtig euro);
gelast dat de staatsecretaris aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 752,-- (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2013.

w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk