Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/591 18 juli 2007
18050 Elektriciteitswet 1998
Uitspraak in de zaak van:
Universiteit Utrecht, appellante,
gemachtigde: mr. M.R. het Lam, advocaat te Den Haag,
tegen
de minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. J.H. Keinemans en mr. drs. J. Eikelenstam, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Enbu B.V. te Utrecht en
ENECO Energie Infra Utrecht N.V. te Utrecht,
gemachtigde: mr. drs. J.E. Janssen, advocaat te Amsterdam.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 augustus 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 6 september 2002 op appellantes aanvraag om ontheffing als bedoeld in artikel 15 van de Elektriciteitswet 1998.
Bij brief van 15 september 2005 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Op 24 oktober 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken bij het College ingediend, op 11 januari 2006 gevolgd door een verweerschrift.
Op 8 november 2005 hebben Enbu B.V. (hierna: Enbu) en ENECO Energie Infra Utrecht N.V. (hierna: Eneco) het College verzocht hen in de gelegenheid te stellen als partij deel te nemen aan het geding.
Op 18 november 2005 heeft het College dit verzoek ingewilligd.
Bij brief van 9 februari 2006 hebben Enbu en Eneco een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Op 14 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante en verweerder hun gemachtigden zijn verschenen. Voor Enbu en Eneco is hun gemachtigde verschenen, bijgestaan door A en B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Uit artikel VI, achtste lid, van de Wet van 1 juli 2004 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet ter uitvoering van richtlijn nr. 2003/54/EG, (PbEG L 176), verordening nr. 1228/2003 (PbEG L 176) en richtlijn nr. 2003/55/EG (PbEG L 176), alsmede in verband met de aanscherping van het toezicht op het netbeheer (Stb. 2004, 328) volgt dat in dit geval op bezwaar moet worden beslist met toepassing van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze wet.
Voor die inwerkingtreding luidde de Elektriciteitswet 1998 (hierna: EW’98), voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...)
b. aansluiting: één of meer verbindingen tussen een net en een onroerende zaak als bedoeld in artikel 16, onderdelen a tot en met d, van de Wet waardering onroerende zaken, dan wel tussen een net en een ander net op een ander spanningsniveau; (...)
i. net: één of meer verbindingen voor het transport van elektriciteit en de daarmee verbonden transformator-, schakel-, verdeel- en onderstations en andere hulpmiddelen, behoudens voor zover deze verbindingen en hulpmiddelen liggen binnen de installatie van een producent of van een afnemer;
(...)
Artikel 10
(...)
3. Een rechtspersoon die een recht van gebruik heeft van een ander net dan het landelijk hoogspanningsnet, wijst voor het beheer van dat net een of meer naamloze of besloten vennootschappen als netbeheerder aan.
(...)
Artikel 15
1. (…)
2. Onze Minister kan op aanvraag aan de rechtspersoon, bedoeld in artikel 10, derde lid, een ontheffing verlenen van het gebod, bedoeld in dat lid, voor zover het een net betreft waarop een beperkt aantal andere natuurlijke personen of rechtspersonen dan die rechtspersoon zijn aangesloten en:
a. het net bestemd is om die rechtspersoon te voorzien van elektriciteit dan wel om het centrale bedrijfsproces van die rechtspersoon te ondersteunen, of
b. het net bestemd is om een aantal samenwerkende rechtspersonen te voorzien van elektriciteit en de samenwerking van deze rechtspersonen een betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functionerende energiehuishouding in hun vestigingen ten doel heeft, of
(...)"
.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Enbu is aangewezen als netbeheerder van het middenspanningsnet in de provincie Utrecht, waarop Eneco een recht van gebruik heeft.
- Het universiteitsterrein "De Uithof" (hierna: het Uithofterrein) is één onroerende zaak in de zin van artikel 16 van de Wet waardering onroerende zaken.
- De gebouwen op het Uithofterrein worden van elektriciteit voorzien vanuit een 50 kV-net, dat beheerd wordt door Enbu. Op de Sorbonnelaan ligt een 50/10 kV-station. Van daaruit loopt een viertal 10 kV-ringen naar en over het Uithofterrein. Het elektriciteitsverbruik van appellante wordt gemeten aan de Sorbonnelaan, bij het begin van drie 10 kV-ringen, met een lengte van meer dan negen kilometer, waarover de elektriciteit getransporteerd wordt die (voornamelijk) door appellante wordt gebruikt. Op deze ringen is een dertigtal onderverbindingen aan te wijzen. Daarachter treft men beveiligingen aan, gelegen vóór de 10.000/400 V-transformatoren, die in gebouwen van appellante gesitueerd zijn. Op de transformatoren zijn laagspanningsrekken (LS-rekken) aangebracht waarop een aantal aansluitingen van derden zijn gerealiseerd.
- Op 27 oktober 1998 heeft appellante, verklarend eigenaar te zijn van een deel van het middenspannings- en laagspanningsnet op het Uithofterrein, een ontheffing in de zin van artikel 15, tweede lid, van de EW’98 gevraagd van de verplichting een netbeheerder aan te wijzen.
- Bij besluit van 12 juli 2000 heeft verweerder de gevraagde ontheffing verleend.
- Bij schrijven van 5 december 2001 heeft appellante de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet (inmiddels: Dienst uitvoering en toezicht energie, hierna: DTe) onder meer gevraagd om uitbreiding van de op 12 juli 2000 aan appellante verleende ontheffing voor twee aansluitingen ten behoeve van Rijkswaterstaat in verband met de verlichting van aanliggende snelwegen, voor acht dienstwoningen, een busstation en een abri en twee verkeersregelinstallaties, plus negen aansluitingen ten behoeve van de openbare verlichting.
- Op 15 juli 2002 heeft de directeur DTe aan verweerder advies uitgebracht over de aanvraag van appellante. De directeur kwam ten aanzien van de drieëntwintig aansluitingen tot de conclusie dat de reeds verleende ontheffing op laagspanningsniveau kan worden uitgebreid met deze aansluitingen.
- Bij besluit van 6 september 2002 heeft verweerder op de aanvraag van 5 december 2001 beslist.
- Bij brief van 18 oktober 2002 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Het bezwaar van appellante richtte zich tegen het feit dat in het besluit van 6 september 2002 ten aanzien van de drieëntwintig aansluitingen geen duidelijkheid gecreëerd was.
- Op 4 juli 2003 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 6 september 2002 herroepen voor zover niet is beslist op de gevraagde uitbreiding van de ontheffing, en de aanvraag in zoverre alsnog afgewezen. Verweerder heeft hierbij overwogen dat de ontheffing van 12 juni 2000 zich van rechtswege uitstrekt tot alle aansluitingen die direct op de installaties van appellante zijn aangebracht.
- Het College heeft bij uitspraak van 12 november 2004 (AWB 03/947; < www.rechtspraak.nl >, LJN AR6467) dit besluit vernietigd en, voor zover thans van belang, verweerder opgedragen opnieuw een besluit te nemen op het bezwaar van appellante.
- Bij brief van 22 december 2004 heeft verweerder aan partijen nadere inlichtingen gevraagd over de feitelijke situering van de aansluitingen van derden.
- Enbu en appellante hebben op respectievelijk 7 januari 2005 en 12 januari 2005 de gevraagde inlichtingen verstrekt. Hieruit blijkt dat het niet (meer) om drieëntwintig aansluitingen, maar om negentien aansluitingen gaat: vijf aansluitingen voor woningen, elf aansluitingen voor openbare verlichting, twee aansluitingen voor abri’s en één voor een waterpomp.
- Nadat partijen vervolgens hebben gereageerd op de voorgenomen beslissing van verweerder en op 21 juni 2005 nog een hoorzitting heeft plaatsgevonden, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het besluit van 6 september 2002 herroepen voor zover daarbij niet op de aanvraag om ontheffing met betrekking tot de negentien aansluitingen is beslist en deze aanvraag alsnog afgewezen. Verweerder heeft hiertoe – samengevat – het volgende overwogen.
Verweerder onderscheidt twee situaties voor wat betreft de negentien in geding zijnde aansluitingen: vijf aansluitingen (voor de woningen) die zijn gesitueerd op het net van appellante doordat zij zijn aangesloten op het laagspanningsnet dat in beheer is bij Enbu, dat op zijn beurt op het net van appellante is aangesloten (categorie a) en veertien aansluitingen die zijn gesitueerd op het net van appellante doordat zij daarop direct zijn aangesloten (categorie b).
De aansluitingen die tot categorie a behoren, kunnen volgens verweerder in ieder geval niet onder de eerder verleende ontheffing vallen, omdat zij niet zijn aangebracht op het net van appellante, maar op een net dat (economisch) eigendom is van Eneco en in beheer bij Enbu.
Ten aanzien van de aansluitingen die tot categorie b behoren overweegt verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 5 november 2003 (AWB 01/412, <www.rechtspraak.nl>, LJN-nummer AO0894), dat die aansluitingen in beginsel onderdeel zijn gaan uitmaken van het net van appellante, nu zij daar rechtstreeks op zijn aangebracht. Verweerder is echter van mening dat in dit geval een uitzondering is gerechtvaardigd op de hoofdregel dat de aansluiting onderdeel is van het net. Verweerder noemt hiervoor de volgende argumenten. Dat de aansluitingen zijn gesitueerd op het net van appellante is uitsluitend het gevolg van de omstandigheid dat de transformator na inwerkingtreding van de EW’98 tot het “vrije domein” is gaan behoren, waardoor het overdrachtspunt vóór de transformator is komen te liggen. Die verschuiving kan geen wijziging tot gevolg hebben in de (economische) eigendom en het beheer van de bestaande aansluitingen waarvan vóór de inwerkingtreding van de EW’98 buiten twijfel stond dat zij onderdeel waren van het openbare net en die uitsluitend door deze verschuiving deel zijn gaan uitmaken van het particuliere net. Het is niet aannemelijk dat beoogd is met de verschuiving van het overdrachtspunt zo diep in te grijpen in bestaande verhoudingen en constellaties. Hierbij moet bedacht worden dat de onderhavige netconfiguratie is aangelegd in een tijd dat de energiemarkt nog sterk gereguleerd was, terwijl die markt zich ondertussen heeft ontwikkeld in de richting van een vrije markt. Door deze ontwikkeling hebben (wettelijke) begrippen als “net”, “aansluiting” en “installatie” een (juridische) relevantie gekregen die zij daarvoor niet hadden. Een redelijke wetsinterpretatie brengt met zich dat rekening wordt gehouden met een historisch gegroeide situatie die niet goed is toegesneden op de huidige wettelijke terminologie en systematiek. De afnemers zullen bovendien in een slechtere positie komen wanneer zij een contractuele relatie met appellante als ontheffingshouder zouden moeten aangaan. Voorts zou een ongerijmd onderscheid ontstaan tussen de onderscheiden categorieën aansluitingen, omdat van de min of meer toevallige omstandigheid hoeveel afnemers op een verbinding zijn aangesloten, afhangt of sprake is van een net in economische eigendom van Eneco en beheerd door Enbu dan wel van een aansluiting op het net van appellante. Ten slotte leidt verweerder uit artikel 16c van de EW’98 af dat de wetgever aan de aansluiting een zekere mate van zelfstandigheid toedicht ten opzichte van het net waarvan zij onderdeel uitmaakt.
Verweerder is van oordeel dat de economische eigendom respectievelijk het beheer van zowel de tot categorie a, als de tot categorie b behorende aansluitingen berust bij Eneco, respectievelijk Enbu. Dit laat echter onverlet dat Eneco en Enbu uitsluitend na overeenstemming met appellante wijzigingen in de aansluitingen mogen aanbrengen. Verweerder concludeert dat de aansluitingen geen deel uitmaken van het net van appellante en niet onder de eerder aan appellante verleende ontheffing kunnen worden gebracht.
4. Het standpunt van appellante
Ter onderbouwing van het beroep heeft appellante – samengevat – het volgende aangevoerd.
Verweerder stelt ten onrechte dat het beheer over de op appellantes technische installatie gemaakte laagspanningsaansluitingen niet bij haar berust. De technische installatie moet juridisch worden gezien als een net. Het beheer over de laagspanningsaansluitingen, zijnde een onderdeel van het door appellante beheerde particuliere net, valt van rechtswege aan haar toe. Zeggenschap van de beheerder van een net over de aansluiting, die de knip en de beveiliging omvat, is noodzakelijk voor het waarborgen van de integriteit van het net. In navolging van deze gedachte is in de wet vastgelegd dat de aansluiting moet worden beschouwd als een onderdeel van het net. Verweerder heeft volgens appellante geen ruimte tot afwijking van de tekst (en de daarmee in overeenstemming zijnde wetsgeschiedenis) van de wet. De op het particuliere net van appellante aangesloten derden ondervinden nadeel van het niet toepassen van de regels van de wet (appellante zal beduidend lagere nettarieven in rekening brengen).
De invoering van de EW’98 heeft, anders dan verweerder veronderstelt, niet geleid tot een verandering in de technische of beheersmatige situatie met betrekking tot de laagspanningsaansluitingen. De huidige plaats van het overdrachtspunt (dit is het fysieke punt waar een scheiding tussen de aansluiting van twee netten onderling of tussen de aansluiting van een net en de aansluiting van de aangeslotene kan worden gerealiseerd) vloeit voort uit een contractuele afspraak tussen betrokken partijen en niet uit de invoering van de EW’98. De zeggenschap van appellante over de transformatoren en de daarmee verbonden laagspanningsaansluitingen vindt tevens een grondslag in de overeenkomst tot huur van de transformatoren.
Uit de toelichting ter zitting is gebleken dat appellante de vijf indirecte aansluitingen (categorie a) niet langer onderwerp van geschil acht; deze aansluitingen zijn aangesloten op een netkabel met een eigen beveiliging, waardoor de integriteit van het net van appellante niet wordt bedreigd.
5. Het standpunt van Enbu en Eneco
Enbu en Eneco hebben ten aanzien van het beroep van appellante – samengevat – het volgende opgemerkt.
Enbu en Eneco delen de conclusie van verweerder ten aanzien van de in geding zijnde aansluitingen. De betreffende laagspanningsinfrastructuur is door Eneco, althans haar rechtsvoorgangers, betaald en aangelegd. De aansluitingen behoren toe aan Eneco en worden beheerd door Enbu. Uit de uitspraak van het College van 12 november 2004 volgt dat de directe aansluitingen onderdeel uitmaken van het net van Eneco, zodat deze kwestie met die uitspraak al is afgedaan. Appellante heeft met deze aansluitingen nimmer enige bemoeienis gehad. Appellante is niet gerechtigd tot het aanvragen van een ontheffing voor een deel van een net van Eneco. Een toewijzing van de aanvraag leidt tot onteigening van Eneco/Enbu en tot onbegrijpelijke en onjuiste consequenties voor de aangesloten afnemers. Zij hebben dan geen keuzevrijheid meer ten aanzien van leverancier en meetbedrijf en blijven verstoken van de bescherming die uitgaat van de verplichtingen waaraan Enbu als aangewezen gereguleerde netbeheerder moet voldoen. Het is vaste rechtspraak dat, zoals verweerder doet, rekening moet worden gehouden met historisch gegroeide situaties die niet zijn toegesneden op de huidige wettelijke terminologie en systematiek. Enbu en Eneco verwijzen in dit verband naar de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 12 mei 2005 inzake Prorail B.V. en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 juni 2003 inzake VOPAK.
Het verschuiven van het overdrachtspunt heeft niets te maken met een contractuele afspraak, maar is het gevolg van de wijziging van de Elektriciteitswet, waarbij transformatoren niet langer deel uit maken van de aansluiting. De eerder verleende ontheffing ziet op inpandig gebruik van de binnenhuisinstallatie waarop de verlichting en de wandcontactdozen zijn aangesloten. Dit is niet vergelijkbaar met, zoals hier aan de orde, laagspanningsaansluitingen die gevoed worden vanaf een transformator. Er is geen enkele fysieke verbinding tussen het ‘net’ waarop de verleende ontheffing ziet en de laagspanningsinfrastructuur ten behoeve van klanten van Enbu achter de transformatoren. De in geding zijnde aansluitingen kunnen daarom niet onder de oude ontheffing worden geschoven.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 In geschil is thans nog of verweerder de aanvraag om ontheffing van de verplichting tot het aanwijzen van een netbeheerder terecht heeft afgewezen ten aanzien van de veertien directe aansluitingen (door verweerder aangeduid als categorie b-aansluitingen).
6.2 De veertien aansluitingen zijn aangesloten op LS-rekken die op hun beurt zijn aangesloten op transformatoren die door beveiligingen worden gescheiden van de onderverbindingen op de 10 kV-ringen. Het College deelt de opvatting van appellante en verweerder dat de transformatoren en de LS-rekken, waarop derden zijn aangesloten, moeten worden gezien als een net als bedoeld in artikel 1, onder i, EW’98, waarop appellante het recht van gebruik heeft. Enbu en Eneco hebben weliswaar betwist dat sprake is van een net waarop appellante het recht van gebruik heeft, maar zij hebben hun standpunt ter zake niet nader onderbouwd.
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de veertien aansluitingen niet tot het net zouden behoren, omdat, zoals verweerder stelt, de economische eigendom van deze aansluitingen niet bij appellante ligt. Het College heeft in de uitspraak van 5 november 2003 overwogen dat, gelet op de definities van de begrippen aansluiting en net, als opgenomen in artikel 1 EW’98, de aansluiting tot het net moet worden gerekend. Artikel 1, lid 1, onder i, van de EW’98 sluit immers slechts verbindingen en daarmee verbonden hulpmiddelen uit van het net, indien deze binnen de installatie van een producent of afnemer liggen en rechtvaardigt aldus de opvatting dat de aansluiting, die de overgang van het net naar de installatie markeert, tot het net behoort. De wetsgeschiedenis van de genoemde bepaling bevestigt deze uitleg. Het College ziet in de historisch gegroeide situatie in dit geval, waardoor de economische eigendom niet bij appellante zou liggen, geen grond om af te wijken van de wettelijke definities.
Anders dan door Eneco en Enbu betoogd, dwingt de door hen aangehaalde overweging uit de uitspraak van het College van 12 november 2004 niet tot de slotsom dat de betreffende aansluitingen geen deel zouden uitmaken van het net. Bedoelde overweging moet worden gelezen in samenhang met het betoog van verweerder in die procedure dat door de inwerkingtreding van de EW’98 wijzigingen zijn opgetreden in de afbakening tussen “net” en “installatie” waardoor elementen die vroeger net waren thans tot de installatie zouden behoren en dat dit ongewenste consequenties zou hebben voor het beheer van die elementen. Uit de betreffende overweging van het College valt slechts af te leiden dat voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een net dan wel een installatie de vroegere (eigendoms)situatie geen rol speelt.
De jurisprudentie waarop Eneco en Enbu hebben gewezen, leidt evenmin tot het oordeel dat in dit geval de aansluitingen geen deel uitmaken van het net, nu de aangehaalde uitspraken zien op een andere rechtsvraag dan die in de onderhavige procedure aan de orde is. Artikel 16c EW’98, waarop verweerder ten slotte heeft gewezen, bepaalt dat in een nader omschreven situatie een ander dan de netbeheerder aansluitingswerkzaamheden kan verrichten, maar dit kan niet de stelling ondersteunen dat de aansluitingen in het onderhavige geval niet tot het net zouden behoren.
Vorenstaande laat onverlet dat wellicht op een andere wijze recht moet worden gedaan aan de historisch gegroeide situatie. Dit valt evenwel buiten het kader van de onderhavige procedure.
6.3 Nu de conclusie is dat de transformatoren, de LS-rekken en de veertien daarop aangebrachte aansluitingen behoren tot het net van appellante, is de vraag aan de orde of de ontheffing van 12 juli 2002 mede ziet op dit deel van het net van appellante. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. De ontheffing van 12 juli 2002 wordt geacht te zijn verleend voor het gehele net van appellante, zodat voor het deel van het net van appellante dat in geding is, geen nieuwe ontheffing nodig is. Verweerder had de aanvraag om deze reden moeten afwijzen. Nu verweerder de aanvraag op andere gronden heeft afgewezen, is het College van oordeel dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert.
6.4 Derhalve dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit ten aanzien van de aansluitingen die tot categorie b behoren wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden vernietigd. Het College ziet in het voorgaande evenwel aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb de rechtsgevolgen van het betreffende deel van het bestreden besluit in stand te laten.
6.5 Het College acht ten slotte termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--, te weten 1 punt voor het indienen van een hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt.
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), welke kosten de Staat der Nederlanden aan appellante moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,-- (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. E.J.M. Heijs en mr. G.A.J. van den Hurk in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2007.
w.g. C.M. Wolters w.g. I.C. Hof