Uitspraak
202304005/1/R4.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 mei 2023 in zaak nrs. 22/3808, 22/3834, 22/3835, 22/3733 & 22/3737 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 gelast om uiterlijk drie maanden na de verzenddatum van het besluit de mandelige keldermuur, grenzend aan huisnummer [locatie 1], in het pand [locatie 2] te Utrecht permanent te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden.
Bij besluit van 26 november 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 gelast om uiterlijk drie maanden na de verzenddatum van het besluit de achtergevel van het pand [locatie 2] in de originele staat te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden.
Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college [appellant] een tweetal lasten onder bestuursdwang opgelegd om uiterlijk vóór 1 oktober 2019 de mandelige keldermuur, grenzend aan huisnummer [locatie 1], in het pand [locatie 2] permanent te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden en de achtergevel van het pand [locatie 2] te Utrecht in de originele staat te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden.
Bij besluit van 27 november 2019 heeft het college bij [appellant] twee dwangsommen van in totaal € 50.000,00 ingevorderd.
Bij besluiten van 27 september 2022 heeft het college de door [appellant] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 26 november 2018, 19 augustus 2019 en 27 november 2019 ongegrond verklaard en de motivering van de besluiten aangevuld.
Bij uitspraak van 16 mei 2023 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen gericht tegen de besluiten van 27 september 2022 ongegrond verklaard en het beroep tegen het besluit van 10 november 2022 niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 17 maart 2025 heeft het college de kosten voor toepassing van bestuursdwang om de achtergevel permanent te herstellen vastgesteld op € 299.817,93 en besloten deze kosten op [appellant] te verhalen.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 oktober 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H. van Gellekom en mr. M. Snippe, vergezeld door B. Olsthoorn, M. van Ligten, mr. K. van Baaren en C. Heemskerk, is verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A], bijgestaan door mr. P.J. Gijsbertsen, advocaat in Utrecht, en [gemachtigde], als partij gehoord.
De Afdeling heeft het onderzoek na de zitting heropend en het college en [appellant] hebben desgevraagd nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak nogmaals op een zitting behandeld op 20 april 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.D. Rijs, advocaat in Velp, en het college, vertegenwoordigd door mr. van Gellekom en mr. Snippe, vergezeld door Olsthoorn zijn verschenen. Verder zijn op de tweede zitting [partij A], bijgestaan door mr. Gijsbertsen, advocaat in Utrecht, en [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die bestuurlijke sanctie het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd of de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of - als het gaat om een last onder dwangsom - de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluiten van 26 november 2018 heeft het college aan [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college aan [appellant] een tweetal lasten onder bestuursdwang opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) en de Woningwet, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Inleiding en voorgeschiedenis
2. [appellant] is eigenaar van het pand [locatie 2] in Utrecht, dat grenst aan het pand [locatie 1] dat in eigendom is van [partij A] en [partij B]. In de afgelopen jaren is een juridische strijd ontstaan tussen de eigenaren en de gemeente en de eigenaren onderling. De oorsprong van dit conflict ligt voornamelijk in de bouwkundige staat van de panden en het daaruit voorvloeiende handhavend optreden door het college door middel van het opleggen van diverse lasten met betrekking tot de keldermuur tussen [locatie 2] en [locatie 1], en de door [appellant] gesloopte achtergevel van [locatie 2]. Naast deze procedure loopt er een grote hoeveelheid andere, veelal door [appellant] gestarte, procedures tussen de bij deze zaak betrokken partijen. Veel van deze procedures hangen met elkaar samen.
De Afdeling heeft deze zaak op de zitting van 8 oktober 2025 behandeld samen met de zaken nrs. 202401101/1/R4, 202204378/1/R4, 202306418/1/R4, 202305714/1/R4, 202500274/1/R4, 202502500/1/R4, 202400249/1/R4, 202406744/1/R4 en 202405945/1/R4, en op een tweede zitting op 20 april 2026. De Afdeling zal in elke zaak afzonderlijk uitspraak doen.
Waar gaat deze zaak over?
3. [appellant] is in 2016 begonnen met de renovatie van zijn pand en heeft een aantal (sloop)werkzaamheden uitgevoerd of laten uitvoeren. Op 15 november 2018 heeft een inspectie in het pand plaatsgevonden. Vanwege de constateringen van de inspecteurs op 15 november 2018 heeft het college in twee afzonderlijke besluiten van 26 november 2018 twee lasten onder dwangsom opgelegd. Het college heeft aan de lasten onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de keldermuur van [locatie 2], grenzend aan [locatie 1], ernstige uitbuigingen vertoont, waardoor de stabiliteit van de muur onvoldoende is gewaarborgd. Verder is de achtergevel van het pand verwijderd en is ook daardoor de stabiliteit van het pand onvoldoende gewaarborgd. Volgens het college is daarom sprake van een overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet.
4. Op 26 juni 2019 hebben inspecteurs opnieuw een inspectie uitgevoerd, waarbij volgens het college is gebleken dat niet aan de bovengenoemde lasten onder dwangsom was voldaan. Het college heeft daarom op 27 november 2019 twee verbeurde dwangsommen bij [appellant] ingevorderd. Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college daarnaast aan [appellant] twee lasten onder bestuursdwang opgelegd. Het college heeft aan de lasten onder bestuursdwang ten grondslag gelegd dat de keldermuur ernstige uitbuigingen vertoont. Daarnaast hebben de inspecteurs geconstateerd dat de achtergevel ontbreekt. Hierdoor is de stabiliteit van het pand onvoldoende gewaarborgd en is sprake van een onveilige situatie. Volgens het college is daarmee nog steeds sprake van een overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet.
5. Het college heeft bestuursdwang toegepast door de achtergevel permanent te herstellen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 17 maart 2025 de hoogte van de kosten van de toegepaste bestuursdwang vastgesteld. [appellant] is het niet eens met dit besluit.
6. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Reikwijdte van het onderzoek na heropening
7. In artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) is geregeld dat de bestuursrechter bepaalt op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet. De Afdeling heeft hieraan toepassing gegeven door partijen mede te delen dat het onderzoek uitsluitend is heropend om nadere inlichtingen te krijgen over de staat van de keldermuur. Dit betekent dat de Afdeling na de heropening van het onderzoek alleen die stukken in haar beoordeling heeft betrokken die gaan over de staat van de keldermuur. Daarbij merkt de Afdeling over het na heropening door [appellant] persoonlijk ingediende stuk, gedateerd 19 augustus 2025, op dat niet is gebleken dat hij dat stuk voorafgaand aan de eerste zitting van 8 oktober 2025 bij de Afdeling ook al had ingediend. Dit stuk zal, voor zover dat niet gaat over de staat van de keldermuur, dan ook buiten beschouwing worden gelaten. De in het stuk van 19 augustus 2025 nieuw aangevoerde beroepsgronden had [appellant] redelijkerwijs eerder kunnen aanvoeren. Niet gebleken is namelijk dat de heropening nieuwe geschilpunten heeft opgeleverd of dat deze gronden door nieuw gebleken feiten na heropening pas nu konden worden aangevoerd.
Last onder dwangsom voor de keldermuur
Overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de keldermuur niet voldoet aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit. [appellant] wijst erop dat geen onderzoek is gedaan als bedoeld in NEN 8700 of een andere bepalingsmethode waaruit blijkt dat niet aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit wordt voldaan en dat de uiterste grenstoestand wordt overschreden. Het college heeft volgens hem de overtreding niet aannemelijk kunnen achten op basis van alleen een visuele waarneming.
8.1. Uit de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat wanneer overeenkomstig artikel 2.8 aan de hand van NEN 8700 wordt vastgesteld dat een bouwconstructie niet bezwijkt in de zin van artikel 2.7, daarmee vaststaat dat wordt voldaan aan de in artikel 2.6, eerste lid, neergelegde norm dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten. De artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit sluiten op zichzelf niet uit dat in het geval toepassing van de artikelen 2.7 en 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, aan de hand van een andere bepalingsmethode wordt bepaald of een bestaand bouwwerk voldoet aan artikel 2.6, eerste lid. Uit die andere bepalingsmethode moet dan wel onmiskenbaar volgen dat niet aan artikel 2.6, eerste lid, is voldaan. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraken van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:817, 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2862 en 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2891.
8.2. De keldermuur tussen [locatie 2] en [locatie 1] bestaat uit een kloostermoppenmuur en daar tegenaan gezet een waalstenenmuur. Niet in geschil is dat het college NEN 8700 niet heeft toegepast ter bepaling van de draagkracht van de kloostermoppenmuur. Volgens artikel 1.1 van het Bouwbesluit is een bouwconstructie een onderdeel van een bouwwerk dat bestemd is belasting te dragen. De Afdeling stelt vast dat de geboorte van het keldergewelf doorloopt in het gedeelte van de muur dat is opgebouwd uit kloostermoppen en op dat muurgedeelte kracht uitoefent. Daarmee is de kloostermoppenmuur bestemd om belasting te dragen en een bouwconstructie als bedoeld in artikel 1.1 van het Bouwbesluit.
Het college heeft toegelicht dat de inspecteurs visueel hebben vastgesteld dat de kloostermoppenmuur ernstige uitbuigingen vertoonde. Die uitbuigingen zijn volgens het college duidelijk waarneembaar op de foto’s die zich bevinden in het dossier. Het college heeft verder toegelicht dat deze uitbuiging van de muur een zodanige verzwakking van de bouwconstructie veroorzaakte, dat, indien de bepalingsmethode van artikel 2.8 van het Bouwbesluit zou zijn toegepast, een reëel gevaar bestond dat de kloostermoppenmuur zou instorten. Volgens het college is het risico op instorting nog verder versterkt, omdat [appellant] de achtergevel heeft verwijderd, de binnenplaats ter plaatse van de kloostermoppenmuur heeft uitgegraven en twee openingen in de kloostermoppenmuur heeft aangebracht. Het college heeft zich op de zitting ook op het standpunt gesteld dat daardoor sprake was van een over de volle lengte en breedte verruïneerde kloostermoppenmuur.
8.3. Gelet op deze feiten en omstandigheden heeft het college naar het oordeel van de Afdeling zich op het standpunt mogen stellen dat toepassing van NEN 8700 in dit geval praktisch niet uitvoerbaar was. Voor zover [appellant] wijst op de ten tijde van de uitvoering van bestuursdwang door de aannemer van de gemeente geboorde gaten is op de tweede zitting komen vast te staan dat deze gaten in een min of meer intact, steviger gedeelte van de kloostermoppenmuur ter hoogte van de voorzijde van het pand zijn aangebracht en daarmee geen representatieve plek zijn voor een destructief onderzoek.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de kloostermoppenmuur niet voldeed aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. Hierbij is van belang dat uit het bevindingenrapport van 15 november 2018 en de rapporten van Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw (de rapporten van ERB) van 15 juni 2020 en 23 december 2021 blijkt dat sprake is van een uitbolling die meer is dan de dikte van de muur en dat geen evenwicht meer mogelijk is in de steendoorsnede waardoor een onveilige situatie aan de orde is. Verder blijkt uit de rapporten van ERB dat de kloostermoppenmuur een dusdanige uitbuiging heeft gekregen dat deze muur in bouwtechnische zin daadwerkelijk is bezweken. Daar komt bij dat naast het uitgebolde deel van de kloostermoppenmuur, in diezelfde muur, een door [appellant] uitgebroken gat ter plaatse van de trap is ontstaan en een gat richting de gesloopte achtergevel. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen.
Het betoog slaagt niet.
Overtreder
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij als overtreder van artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit kan worden aangemerkt. [appellant] stelt dat als gevolg van het verwijderen van de ondersteunende dwarsmuren, het openhakken van het gewelf en uithakken van de keldermuur in [locatie 1] zonder daarvoor ondersteunende voorzieningen terug te plaatsen, het keldergewelf zodanige ondersteuning heeft verloren dat de krachten die worden uitgeoefend op de keldermuur, overmatig zijn. Het ontbreken van een voorziening voor de opvang van de horizontale spatkrachten in het keldergewelf van [locatie 1] heeft volgens [appellant] geleid tot het doorbuigen van de keldermuur, zodat de oorzaak bij dat pand ligt en de eigenaren van [locatie 1] aangemerkt dienen te worden als overtreders.
9.1. Zoals onder 8.3 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de kloostermoppenmuur niet voldoet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. De kloostermoppenmuur is onderdeel van het pand van [appellant]. Op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet is het, onder meer, verboden een bouwwerk in een staat te houden die niet in overeenstemming is met het Bouwbesluit. [appellant] heeft als eigenaar het bouwwerk in een staat gelaten die niet voldeed aan het Bouwbesluit en daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 1b van de Woningwet is overtreden. Ook als, zoals [appellant] stelt, hij geen handelingen heeft verricht waardoor de gebreken aan de keldermuur zijn veroorzaakt, was hij als eigenaar verplicht om die met de wet strijdige situatie weg te nemen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] aangemerkt kan worden als overtreder.
Het betoog slaagt niet.
Is de last voldoende duidelijk?
10. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onvoldoende concreet is omschreven. [appellant] voert in dit verband aan dat in de last staat dat het een mandelige keldermuur betreft. Volgens [appellant] is de muur uit meerdere gedeeltes opgebouwd en is de enige muur die mandelig is, de waalstenen muur.
10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1218.
10.2. In de last onder dwangsom heeft het college [appellant] gelast, zakelijk weergegeven, de mandelige keldermuur in [locatie 2] grenzend aan huisnummer [locatie 1] te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden. Naar het oordeel van de Afdeling is met de term ‘mandelige keldermuur’ in de last, wat er verder zij van de eigendomsverhoudingen, gelet op het bevindingenrapport en de bijbehorende, deels ook op de tweede zitting getoonde en toegelichte foto’s, voldoende duidelijk dat daarmee de hiervoor genoemde kloostermoppenmuur is bedoeld. Daartoe wijst de Afdeling ook op het bij het besluit van 26 november 2018 gevoegde bevindingenrapport waaruit volgt dat het gaat om dezelfde muur waar [appellant] eerder al een tijdelijke stempelconstructie had geplaatst.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de last voldoende duidelijk en concreet geformuleerd is. Dit betekent dat de last onder dwangsom niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
Omgevingsvergunning
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een omgevingsvergunning is vereist om aan de last te kunnen voldoen. Daartoe wijst [appellant] erop dat de last voorziet in een geheel nieuwe situatie. Hij wijst in dit kader ook op de later opgelegde last onder bestuursdwang, waarmee volgens hem is komen vast te staan dat met de keldermuur, zoals deze na toepassing van de uiteindelijke bestuursdwang is geworden, geen sprake is van herstel van de bestaande muur. Dit betekent volgens [appellant] dat de last onder dwangsom geen toestemming impliceert voor de wijze van herstel die het college heeft voorzien met de last. Hij stelt dat dit ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6330.
11.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen omgevingsvergunning nodig was voor de werkzaamheden om aan de last onder dwangsom te voldoen. Daartoe is van belang dat bij het opleggen van een last onder dwangsom kan worden gelast tot het herstel in de vorige toestand dan wel de rechtmatige (bestaande) toestand. Van een opdracht van het college tot herstel in de rechtmatige toestand is, naar het oordeel van de Afdeling, in dit geval sprake. In dit geval staat in de last onder dwangsom immers dat de keldermuur permanent hersteld moet worden op een manier dat deze niet in strijd is met artikel 2.6 van het Bouwbesluit en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Voor zover [appellant] betoogt dat ten onrechte zonder omgevingsvergunning in het kader van de herstelwerkzaamheden een staalconstructie is aangebracht die eerder niet aanwezig was, wijst de Afdeling erop dat daarmee geen sprake is van andere (aanvullende) werkzaamheden dan de last voorschrijft en evenmin sprake is van een nieuw bouwwerk. Voor zover [appellant] wijst op de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2011 leidt ook dat niet tot een ander oordeel. Anders dan in die zaak, is in dit geval een last opgelegd waarbij wel is gelast om de situatie te herstellen.
Het betoog slaagt niet.
Last onder dwangsom voor de achtergevel
12. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, anders dan voor de keldermuur, het college voor de achtergevel wel handhavend heeft opgetreden tegen de beweerdelijke oorzaak van het feit dat de achtergevel niet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet voldoet. Verder wijst [appellant] erop dat de muur op de begane grond al scheef stond voordat de achtergevel was verwijderd en dat de verwijdering van deze gevel door hem noodzakelijk was.
12.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat met het pand [locatie 2] zonder achtergevel sprake is van een strijdige situatie met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. Daarmee heeft [appellant] ook artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet overtreden. Anders dan [appellant] heeft betoogd, is de oorzaak van de ontstane instabiliteit niet van belang voor de vraag of de achtergevel voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit. Dat, zoals [appellant] verder stelt, de achtergevel al in zeer slechte staat was door de werkzaamheden bij [locatie 1] en verwijderd moest worden betekent, daargelaten of de stelling van [appellant] juist is, naar het oordeel van de Afdeling ook niet dat het pand zonder achtergevel voldeed aan het Bouwbesluit en hij niet kan worden aangemerkt als overtreder.
Het betoog slaagt niet.
Invordering dwangsommen
13. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een dwangsom is verbeurd. Daartoe wijst hij erop dat de lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd.
Daarnaast betoogt [appellant] dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan van invordering had moeten worden afgezien. In dat kader voert hij aan dat de invorderingsbeschikking, evenals de kostenbeschikking, wegens tijdsverloop ingetrokken had moeten worden.
13.1. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Verder kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
13.2. Uit het bevindingenrapport van 26 juni 2019 blijkt dat na afloop van de begunstigingstermijn geen uitvoering is gegeven aan de lasten onder dwangsom voor de keldermuur en achtergevel. Daarmee heeft [appellant] niet voldaan aan de lasten onder dwangsom en zijn dwangsommen van rechtswege verbeurd. De gronden die [appellant] tegen het invorderingsbesluit aanvoert, heeft hij ook aangevoerd tegen de opgelegde lasten onder dwangsom. De Afdeling verwijst naar haar overwegingen hiervoor over deze punten. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om tot invordering van de bij onderscheiden besluiten van 26 november 2018 opgelegde dwangsommen voor de keldermuur en achtergevel over te gaan.
Dat het college heeft afgezien van het kostenverhaal van de uitgeoefende bestuursdwang voor de keldermuur, geeft, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die maakt dat het college ook geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen.
Het betoog slaagt niet.
Last onder bestuursdwang voor de keldermuur
14. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de met bestuursdwang uitgevoerde herstelwerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder te beschikken over een daartoe vereiste omgevingsvergunning. Daartoe wijst [appellant] erop dat de last onder bestuursdwang geen toestemming impliceert voor de wijze van herstel door de gemeente, omdat deze werkzaamheden niet hebben geleid tot herstel van de eerdere, legale situatie.
14.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen omgevingsvergunning nodig is voor de werkzaamheden om aan de last onder bestuursdwang te voldoen. Daartoe is van belang dat onder het toepassen van bestuursdwang volgens de wetsgeschiedenis mede wordt begrepen het herstel in de vorige toestand dan wel de oude rechtmatige (bestaande) toestand. In de last onder bestuursdwang staat dat de mandelige keldermuur die al in de werfkelder aanwezig was en is uitgebold, permanent hersteld moet worden op een manier waardoor geen sprake is van strijd met artikel 2.6 van het Bouwbesluit en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Dit is naar het oordeel van de Afdeling een opdracht van het college tot herstel in de oude rechtmatige toestand.
De rechtbank heeft verder terecht in aanmerking genomen dat het vaste jurisprudentie van de Afdeling is (onder meer de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169) dat een gegeven last de vereiste toestemming om aan die last te voldoen impliceert. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat het college in dit geval zowel het bevoegde gezag is voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de werkzaamheden in het pand aan de [locatie 2] als voor het treffen van handhavingsmaatregelen zoals het opleggen van een last onder bestuursdwang.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep tegen het kostenbesluit van 17 maart 2025
15. Het college heeft op 17 maart 2025 de kosten voor toepassing van bestuursdwang om de achtergevel permanent te herstellen vastgesteld op € 299.817,93 en besloten deze kosten op [appellant] te verhalen. Gelet op artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb heeft dit geding ook betrekking op het besluit van 17 maart 2025 en is voor [appellant] een beroep van rechtswege ontstaan tegen dit besluit, omdat [appellant] dit besluit betwist. Anders dan [appellant] heeft verzocht, ziet de Afdeling dus geen aanleiding om de kostenbeschikking van 17 maart 2025 met toepassing van artikel 5:31c, tweede lid, van de Awb terug te wijzen naar het college ter behandeling als bezwaar. De Afdeling zal hierna daarom beoordelen wat [appellant] tegen dit besluit heeft aangevoerd.
16. [appellant] verzoekt om zijn tegen het voornemen tot kostenverhaal van 21 februari 2025 ingediende zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen.
16.1. Voor zover [appellant] verzoekt om de inhoud van zijn zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in het besluit van 17 maart 2025 uitgebreid is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het besluit van 17 maart 2025 onjuist zou zijn. Gelet op het voorgaande geeft wat [appellant] heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de beantwoording van de zienswijzen onvoldoende is gemotiveerd en de gemaakte kosten onredelijk zijn.
Het betoog slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
17. [appellant] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
17.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze, die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
17.2. Hier is sprake van meer zaken van één belanghebbende die in wezen betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Deze zaken zijn in beroep en hoger beroep gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,00 per half jaar gehanteerd (zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:780). Nu de redelijke termijn in de zaken niet tegelijkertijd is aangevangen, zal de Afdeling voor de bepaling van de mate van overschrijding de datum van ontvangst van het eerste bezwaarschrift nemen als datum van aanvang van de redelijke termijn in de zaken.
Het college heeft het eerste bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom voor de keldermuur van [appellant] ontvangen op 28 januari 2019. De redelijke termijn is in deze procedure dus met drie jaar en vijf maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan het college en de Afdeling worden toegerekend. De overschrijding moet voor 38/50 deel aan het college en voor 12/50 deel aan de Afdeling worden toegerekend.
17.3. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 3.500,00.
Conclusie
18. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen. Het beroep tegen het besluit van 17 maart 2025 is ongegrond.
19. Het college hoeft geen proceskosten van [appellant] te vergoeden. Ten aanzien van [partij A] en [partij B] en [gemachtigde] bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van de gemaakte proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 17 maart 2025, kenmerk GU-Z2025-0004862, ongegrond;
III. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht om aan [appellant] een schadevergoeding van € 2.660,00 te betalen;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 840,00 te betalen.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Hielkema, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Hielkema
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
700-1096
Bijlage
Woningwet
Artikel 1b
[…].
2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
[…].
Bouwbesluit
Artikel 1.1
[..]
1. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
[..]
bezwijken: het overschrijden van een uiterste grenstoestand;
[..]
bouwconstructie: onderdeel van een bouwwerk dat bestemd is om belasting te dragen;
[..]
Artikel 2.6
1. Een bestaand bouwwerk is gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
[..].
Artikel 2.7
Een bouwconstructie bezwijkt niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingcombinaties als bedoeld in NEN 8700.
Artikel 2.8
1. Het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 wordt bepaald volgens NEN 8700.
[..].