Uitspraak
202502842/1/A2.
Datum uitspraak: 20 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Arriva Personenvervoer Nederland B.V. (Arriva), gevestigd in Heerenveen,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Op 14 december 2020 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan het college van Gedeputeerde Staten van Limburg een specifieke uitkering van € 34.469.000 verleend voor de aanpassing van de treinen van Arriva aan het Europese veiligheidssysteem European Rail Transport Management System (ERTMS). Tegelijk heeft hij een uitkering van € 3.410.000 voor de aanpassing van de Drielandentrein die (ook) rijdt op Belgisch en Duits spoor geweigerd.
Arriva heeft daartegen bezwaar gemaakt. De staatssecretaris heeft dit bezwaar op 9 juni 2021 ongegrond verklaard. Arriva heeft daartegen beroep ingesteld. Op 22 december 2022 heeft de rechtbank Noord-Nederland (ECLI:NL:RBNNE:2022:4957) dit beroep niet ontvankelijk verklaard op de grond dat Arriva geen belanghebbende is. Arriva heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 26 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:778) heeft de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 december 2022 vernietigd voor zover de rechtbank het bezwaar van Arriva niet-ontvankelijk heeft verklaard en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het besluit van 9 juni 2021, voor zover dat is vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 8 april 2025 heeft de staatssecretaris het bezwaar van Arriva opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Arriva beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Arriva heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2026, waar Arriva, vertegenwoordigd door mr. R.J. de Heer, mr. A. Mahmoud en mr. N.H. Andreas, allen advocaat in Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.B.G. van Duren, bijgestaan door [persoon A] en [persoon B], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Voor de aanleiding voor de totstandkoming van de Tijdelijke regeling specifieke uitkering ERTMS regionaal personenvervoer per trein 2020-2021 (Stct. 2020, nr. 51163; Tijdelijke regeling) en de toelichting op de hiernavolgende terminologie wordt verwezen naar de uitspraak van 26 februari 2025.
3. De staatssecretaris heeft bij besluit van 14 december 2020, zoals gehandhaafd bij besluit van 9 juni 2021, de aanvraag van het college voor een specifieke uitkering op grond van de Tijdelijke regeling afgewezen, voor zover het de gevraagde uitkering van € 3.410.000,00 voor de aanschafkosten van Specific Transmission Modules (STM’s) voor de inzet van de treindienst Aken-Maastricht-Luik (Drielandentrein) in België en Duitsland betreft. Arriva voert deze treindienst uit op grond van de Concessie Openbaar Vervoer Limburg 2016-2031 (concessie Limburg).
4. De Afdeling heeft in de uitspraak van 26 februari 2025, anders dan de rechtbank, geoordeeld dat Arriva belanghebbende is bij het besluit van de staatssecretaris van 9 juni 2021 over de specifieke uitkering aan het college. Daarom heeft zij het hoger beroep van Arriva gegrond verklaard en de gronden van het beroep van Arriva tegen het besluit van 9 juni 2021 beoordeeld. Daarbij was in geschil of de Tijdelijke regeling noopt tot het vergoeden van de kosten voor het uitrusten van de spoorvoertuigen die worden ingezet op de Drielandentrein met ‘buitenlandse STM’s’. Het ging daarbij om de uitleg van artikel 5, tweede lid, van de Tijdelijke regeling, gelezen in verbinding met artikel 1 van Pro die regeling. Daarin is bepaald dat op de invoering van ERTMS de ERTMS-programmakaders, waaronder de Programmabeslissing ERTMS en de besluiten van de stuurgroep ERTMS van toepassing zijn. De Afdeling heeft daarover in de uitspraak van 26 februari 2025 geoordeeld dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de Programmabeslissing ERTMS zo moet worden uitgelegd dat de kosten voor noodzakelijke buitenlandse STM’s niet voor vergoeding in aanmerking komen.
5. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 8 april 2025 op het standpunt gesteld dat uit de programmabeslissing ERTMS en de besluitvorming van de stuurgroep ERTMS volgt dat de toepasselijkheid van de Tijdelijke regeling is beperkt tot materieel dat wordt ingezet op het Nederlandse spoorwegnetwerk. In de programmabeslissing ERTMS is neergelegd welke baanvakken worden voorzien van ERTMS. Alleen de vervoerders die van die baanvakken gebruik maken komen in aanmerking voor een bekostiging van de inbouw van het European Train Control System (ETCS). De baanvakken van het traject van de Drielandentrein behoren daar niet toe. De ombouw naar ETCS in de treinstellen van Arriva wordt uitsluitend ondersteund, omdat het emplacement Venlo, waar de onderhoudsvoorziening voor de ‘zuidelijke treinstellen’ van Arriva is gelegen, tussen 2029 en 2031 zal worden voorzien van ERTMS. Ook is in de Tijdelijke regeling en de Programmabeslissing bepaald welke STM’s voor bekostiging in aanmerking komen. Buitenlandse STM’s behoren daar niet toe.
De staatssecretaris heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de specifieke uitkering die op grond van de Tijdelijke regeling wordt verleend ook mag worden beperkt tot de kosten die zijn gemoeid met de ombouw van treinstellen die rijden tussen Nederlandse stations. Er bestaat geen Europees- of nationaalrechtelijke verplichting voor het Rijk om aan de kosten van inbouw van ETCS in spoorvoertuigen bij te dragen. De Tijdelijke regeling houdt wat dat betreft dus een onverplicht begunstigend overheidsoptreden in, waarbij door het kabinet en de Tweede Kamer politiek-bestuurlijke keuzes zijn gemaakt, aldus de staatssecretaris.
6. Arriva betoogt dat de staatssecretaris in het besluit van 8 april 2025 bij de uitleg van de Tijdelijke regeling ten onrechte onderscheid maakt tussen binnenlandse en buitenlandse STM’s. De Tijdelijke Regeling moet worden gezien als de implementatie van Uitvoeringsverordening (EU) 2017/6 van de Commissie van 5 januari 2017 betreffende het Europees implementatieplan voor ERTMS (PB EU 2017 L 3) en Richtlijn 2016/797 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem in de Europese Unie (herschikking) (PB EU 2015 L 138), waarin fundamentele beginselen van de invoering van ERTMS zijn vastgelegd. Dit zijn onder meer interoperabiliteit in brede zin, waaronder grensoverschrijdende inzet, en het vermijden van ongerechtvaardigde lasten voor spoorwegondernemingen. De Tijdelijke Regeling moet daarom in dat licht worden uitgelegd. Arriva voert daarnaast aan dat internationale interoperabiliteit ook het hoofddoel van de ERTMS-programmakaders is. De geografische afbakening in het "Scopedocument’’, dat deel uitmaakt van de ERTMS-programmakaders en waar de staatssecretaris in het besluit van 8 april 2025 naar verwijst, is bedoeld om de gefaseerde invoering van ERTMS te structureren. Dit document is niet bedoeld om de internationale interoperabiliteit te beperken. Arriva wijst er op dat ook de staatssecretaris de Tijdelijke Regeling aanvankelijk zo uitlegde dat buitenlandse STM’s voor vergoeding in aanmerking zouden komen.
6.1. In artikel 5, tweede lid, van de Tijdelijke Regeling is bepaald dat voor de implementatie van ERTMS de ERTMS-programmakaders gelden, waaronder de zes criteria voor materieelbekostiging. Op de zitting bij de Afdeling is door de staatssecretaris bevestigd dat deze zes criteria zijn neergelegd in het rapport Bekostigingsafspraken materieel, dat deel uitmaakt van de ERTMS-programmakaders. In geschil is hoe het eerste criterium uit dit rapport moet worden uitgelegd. Dat eerste criterium is dat alleen de ombouw van materieel dat wordt ingezet op het Nederlandse spoornetwerk voor compensatie in aanmerking komt. Bij de uitleg van dit criterium neemt de Afdeling de aan de concessie Limburg verbonden verplichtingen als uitgangspunt. Daartoe is van belang dat in het rapport Bekostigingsafspraken materieel als één van de uitgangspunten van de compensatie voor de kosten van materieelombouw is geformuleerd dat voor vervoerders met een concessie, die wegens de invoering van ERTMS een lopend contract met de overheid moeten aanpassen, het netto financiële effect 100% wordt vergoed. Daarbij is geen onderscheid gemaakt tussen vervoerders die een concessie voor regionaal vervoer hebben en vervoerders die een overeenkomst hebben met de Staat. Het uitvoeren van de Drielandentrein maakt deel uit van de verplichtingen die zijn verbonden aan de concessie Limburg. Voor het uitvoeren van deze treindienst moet Arriva op grond van de concessie beschikken over minimaal acht multi-courante treinstellen met geschikte beveiligingssystemen voor het spoor in Duitsland, Nederland en België. Deze treinstellen moeten worden omgebouwd naar ETCS, omdat het emplacement Venlo, waar de onderhoudsvoorziening voor deze treinstellen is gelegen, binnen de concessieperiode zal worden voorzien van ERTMS. Dit betekent dat Arriva dus kosten moet maken om aan de verplichtingen uit haar concessie met de overheid te kunnen blijven voldoen. Dat op de baanvakken van het traject van de Drielandentrein vooralsnog geen ERTMS wordt ingevoerd, zoals volgt uit de kaart in het Scopedocument waar de staatssecretaris nadrukkelijk op wijst, is daarom niet relevant. Deze kosten moeten dus, in het licht van het voornoemde uitgangspunt van het rapport Bekostigingsafspraken materieel, als zijnde kosten voor de ombouw van materieel dat wordt ingezet op het Nederlandse spoornetwerk, worden vergoed. Dat in de ERTMS-programmakaders alleen de Nederlandse treinbeveiligingssystemen worden genoemd maakt dit niet anders, omdat niet is gebleken dat bij het opstellen van deze kaders rekening is gehouden met de Drielandentrein. De aan buitenlandse STM’s verbonden kosten zijn verder in de ERTMS-programmakaders ook niet uitdrukkelijk van vergoeding uitgesloten.
Het betoog slaagt.
7. Het beroep is alleen al hierom gegrond. Daarom komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van wat Arriva voor het overige heeft aangevoerd. Het besluit van 8 april 2025 moet worden vernietigd. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
8. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 8 april 2025;
III. draagt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Arriva Personenvervoer Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Arriva Personenvervoer Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 385,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
w.g. Komduur
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2026
809
Financiële-verhoudingswet
Artikel 17
[…]
5. Eenmalige specifieke uitkeringen kunnen worden geregeld bij ministeriële regeling.
Tijdelijke regeling specifieke uitkering ERTMS regionaal personenvervoer per trein 2020-2031
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
ERTMS-programmakaders: de programmabeslissing ERTMS en de besluiten van de stuurgroep ERTMS;
[…]
ontvanger: een provincie in haar hoedanigheid van concessieverlener voor regionaal personenvervoer per trein;
[…]
Artikel 4
1. De Minister verleent op aanvraag een specifieke uitkering aan de ontvangers ten behoeve van de implementatie van ERTMS.
[…]
Artikel 5
1. De ontvangers zijn verplicht om als voorwaarde in de respectieve concessies voor regionaal personenvervoer per trein op te nemen dat ERTMS wordt geïmplementeerd in het materieel dat ter uitvoering van de concessies wordt ingezet.
2. Voor deze implementatie gelden de vigerende ERTMS-programmakaders, waaronder de zes criteria voor materieelbekostiging, en de PSO-Verordening. […]
Rapport Bekostigingsafspraken materieel
2. Strategische uitgangspunten
De ombouw van baanvakken naar ERTMS heeft consequenties voor bestaand en besteld treinmaterieel. De financiële effecten van de consequenties zijn significant. Materieeleigenaren hebben in het verleden niet kunnen anticiperen op het Programma ERTMS en hebben bovendien in de eerste jaren niet of slechts zeer beperkt baten van het Programma. Het ligt dan ook in de rede om — binnen bepaalde grenzen — materieel om te bouwen en materieeleigenaren daarvoor te compenseren. Het Programma ERTMS heeft hiervoor de volgende strategische uitgangspunten geformuleerd:
• Het gelijkheidsprincipe:
Het gelijkheidsprincipe: Partijen gelijk behandelen in zoverre ze in een homogene categorie vallen. De drie hoofdcategorieën worden op
hoofdlijnen als volgt behandeld:
o Materieeleigenaren en vervoerders met een concessie hebben een lopend contract met een overheid. Zij worden gevraagd om daarop een aanpassing te doen. Het is dan redelijk om dit netto financiële effect te compenseren (100% subsidie);
[…]
2.1 Criteria voor vergoeding
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft samen met het Programma criteria opgesteld om te bepalen of materieel in aanmerking komt voor een gecompenseerde ombouw:
1. Het materieel wordt ingezet op het Nederlandse spoornetwerk;
[…]