Uitspraak
202405442/1/A3.
Datum uitspraak: 10 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats] (Australië),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 juli 2024 in zaak nr. 23/5441 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2023 heeft de minister geweigerd de optieverklaring van [appellant] te bevestigen.
Bij besluit van 6 juli 2023 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2025, waar [appellant] via een online videoverbinding heeft deelgenomen, bijgestaan en ter zitting aanwezig door mr. I.M. van Kuilenburg, advocaat in Den Bosch. Daarnaast is de minister, vertegenwoordigd door mr. L.H.T. Geuzendam, ter zitting verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is in Nederland geboren. [appellant] heeft van 1990 tot 1996 in Australië gewoond en van 2008 tot op heden. Op 19 januari 2001 heeft hij de Australische nationaliteit verkregen door naturalisatie. Daardoor verloor hij op dat moment op grond van artikel 15, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), van rechtswege het Nederlanderschap. Op 7 juni 2022 heeft [appellant] een optieverklaring afgelegd bij het Nederlandse consulaat-generaal in Sydney om zijn Nederlanderschap te herkrijgen op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder p, van de RWN, zoals deze nu luidt (hierna: de RWN). Op grond van deze bepaling kan de vreemdeling die het Nederlanderschap van rechtswege heeft verloren, het Nederlanderschap herkrijgen. Het Nederlanderschap herkrijgen kan echter alleen, indien met dat verlies het Unieburgerschap verloren ging en op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar was dat dit tot onevenredige gevolgen uit het oogpunt van het Unierecht zou leiden. Daarom heeft de minister in deze zaak beoordeeld of het verlies van het Nederlanderschap van [appellant] op 19 januari 2001 in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan uit het oogpunt van het Unierecht. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) heeft op verzoek van de minister op 6 februari 2023 advies uitgebracht in het kader van Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling. De IND concludeert daarin dat het verlies van het Unieburgerschap op de peildatum niet als onevenredig kan worden beschouwd. Op basis van dit advies heeft de minister geweigerd de optieverklaring van [appellant] te bevestigen.
1.1. [appellant] is het niet eens met de minister en stelt dat het verlies van het Nederlanderschap en Unieburgerschap voor hem onevenredig is, waardoor hij zijn Nederlandse nationaliteit zou moeten herkrijgen. De rechtbank is de minister gevolgd en heeft geoordeeld dat het verlies van het Nederlanderschap en Unieburgerschap voor [appellant] niet onevenredig is.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft beoordeeld of rondom de peildatum voorzienbaar was dat hij in de Europese Unie (hierna: EU) zou gaan wonen of gaan werken. Volgens [appellant] is die toets onjuist en had de rechtbank moeten beoordelen of op het moment van het verlies van het Nederlanderschap redelijkerwijs voorzienbaar was dat dit gevolgen zou hebben voor de uitoefening van zijn Unierechten. Daarbij verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1270. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij op het moment van verlies van zijn Nederlanderschap geen gebruik maakte van zijn Unierechten en niet voorzienbaar was dat het verlies gevolgen zou hebben voor de uitoefening van zijn Unierechten. Daartoe betoogt [appellant] dat hij op het moment van de peildatum werkte voor een Europese hotelketen, gevestigd in Londen, met als standplaats Singapore. In die periode bezocht hij voor zijn werk verschillende Europese steden meerdere keren per jaar. Hij combineerde dit vaak met een familiebezoek en verblijf in zijn huis in Nederland. Daarnaast was hij op de peildatum in het bezit van een woning in Nederland en verhuurde hij deze woning, waardoor sprake is van een bedrijfsmatige activiteit en dienstverlening in Nederland. De woning is bedoeld voor eigen gebruik bij terugkeer naar Nederland na zijn pensioen. Daarnaast heeft [appellant] in Nederland altijd bankrekeningen, een inboedel, een auto, verzekeringen en een accountant gehad en heeft hij in Nederland belasting betaald. [appellant] stelt zich op het standpunt dat hij gelet op al deze omstandigheden wel degelijk gebruik maakte van zijn Unierechten en voorzienbaar was dat hij daarvan gebruik zou blijven maken. Volgens [appellant] is zijn situatie daarom vergelijkbaar met de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1074. Ook verwijst [appellant] naar werkinstructie 2022/6 van de IND, waaruit volgt dat regelmatige verrichte werkzaamheden in de EU een relevante factor is bij de beoordeling van de evenredigheid van het verlies van het Nederlanderschap. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat in de beoordeling van het evenredigheidsbeginsel moet worden betrokken wat het belang van de minister is bij het besluit om zijn optieverklaring te weigeren. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de evenredigheidstoets in zijn voordeel had moeten uitvallen omdat zijn belangen zwaar wegen, terwijl geen sprake is van gewichtige belangen aan de zijde van de minister. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn beroep op artikel 21 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). [appellant] stelt dat hij enkele jaren voor het verlies van zijn Nederlanderschap met zijn gezin in Duitsland heeft gewoond en dat daardoor een bestendig gezinsleven is ontstaan in een gastlidstaat. Volgens [appellant] volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 maart 2014, O. en B., ECLI:EU:C:2014:135, dat wanneer een Unieburger een gezinsleven heeft opgebouwd in een gastlidstaat, dit kan worden voortgezet bij de terugkeer naar de lidstaat van herkomst.
Toetsingskader
4. Op 1 april 2022 is naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van 12 maart 2019, Tjebbes, ECLI:EU:C:2019:189, artikel 6, eerste lid, aanhef en onder p, in de RWN opgenomen. Deze bepaling voorziet in herkrijging van het Nederlanderschap voor personen die van rechtswege het Nederlanderschap hebben verloren, als met dat verlies het Unieburgerschap verloren ging en op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar was dat dit tot onevenredige gevolgen uit het oogpunt van het Unierecht zou leiden.
4.1. In haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, onder 11.2, heeft de Afdeling uiteengezet hoe de minister moet onderzoeken of het verlies van de Nederlandse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel in het licht van de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht.
4.2. De Afdeling heeft vervolgens in haar uitspraak van 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:421, het toetsingskader voor de evenredigheidsbeoordeling verduidelijkt. Onder 5 van die uitspraak heeft zij overwogen dat de minister bij het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee van het Unieburgerschap, altijd een Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling moet verrichten. Dit vergt een volledige beoordeling van de individuele situatie van de betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezin. Bij het in kaart brengen van de gevolgen uit het oogpunt van het Unierecht moet de minister alle relevante feiten en omstandigheden meewegen. De minister moet zich er van vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het EU Handvest gewaarborgde grondrechten, waaronder het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven (punt 45 van het arrest Tjebbes). Een ander mee te wegen relevant gevolg is een situatie waarin een betrokkene bijzondere moeilijkheden ondervindt om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven om daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden, of om daar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of daarvoor de noodzakelijke stappen te ondernemen (punt 46 van het arrest Tjebbes). Ontbreken bijzondere moeilijkheden, dan brengt dat met zich mee dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet is geschonden, zo volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling, onder 7.4.2.
4.3. De minister moet ook de omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren meenemen in de Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1074, onder 4.3. Deze omstandigheden hebben namelijk bijgedragen aan het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, en hebben om die reden betrekking op het Unierecht. De omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren zijn echter op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, onevenredig is. Dat verlies kan namelijk alleen onevenredig zijn als er ook gevolgen zijn in de zin van bijzondere moeilijkheden die betrekking hebben op het Unierecht.
4.4. De Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling moet verder plaatsvinden naar het moment van het verlies van het Nederlanderschap en daarmee van het Unieburgerschap. De minister moet in die beoordeling niet alleen de gevolgen van het verlies betrekken die zich op dat moment al hebben gemanifesteerd, maar ook de gevolgen die op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar zijn. Het is niet de bedoeling gevolgen die hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordien te betrekken bij de beoordeling. Het is daarom aan betrokkene om concreet te motiveren dat op het moment van het verlies van het Nederlanderschap redelijkerwijs voorzienbaar was dat hij zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten of verplichtingen zou gaan uitoefenen. De minister moet alle door de betrokkene naar voren gebrachte gevolgen afwegen tegen het belang van de staat dat de artikelen 15 en 16 van de RWN beogen te dienen, welk belang een effectieve band tussen de onderdaan en de staat veronderstelt.
Is het verlies van het Nederlanderschap en het Unieburgerschap voor [appellant] onevenredig?
- Toetsingskader
5. De Afdeling overweegt allereerst dat aan [appellant] kan worden toegegeven dat de rechtbank aan het begin van overweging 7 de beoordeling ten onrechte lijkt toe te spitsen op de vraag of redelijkerwijs voorzienbaar was dat [appellant] rondom de peildatum in de EU zou gaan werken en wonen. Aan het einde van overweging 7 concludeert de rechtbank daarentegen ook dat op basis van al hetgeen in die overweging - die niet uitgaat van de door [appellant] gewraakte toetsingsmaatstaf - is besproken, geen sprake is van onevenredige gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap uit het oogpunt van het Unierecht. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank het juiste toetsingskader heeft toegepast.
5.1. Het betoog slaagt niet.
- Unierechtelijke evenredigheidstoets
5.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellant] in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
5.3. Hoewel de Afdeling aannemelijk acht dat [appellant] rondom het peilmoment voor zijn werk en familiebezoek met enige regelmaat naar de EU reisde, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] daarvoor niet gebonden was aan het Unieburgerschap. Immers had en heeft [appellant] met zijn Australische paspoort een alternatief om naar de EU te reizen. [appellant] heeft niet onderbouwd dat het voor hem onmogelijk was om na het verlies van zijn Unieburgerschap op dezelfde wijze door te gaan met werken binnen Europa. Integendeel, [appellant] heeft aangegeven dat hij in de jaren na het verlies van het Unieburgerschap de EU nog regelmatig heeft bezocht voor werk en familiebezoek. Niet is gebleken dat hij bij het maken van deze reizen naar de EU onevenredig is belemmerd of daarbij bijzondere moeilijkheden heeft ervaren. Dat [appellant] eventueel een visum moet aanvragen om voor een langere periode te kunnen reizen naar en te verblijven en werken in Nederland en andere landen in de Europese Unie, is niet voldoende om bijzondere moeilijkheden aan te nemen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4799). De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1074 maakt dit niet anders. In deze zaak betrof het een studente waarvoor zonder de Nederlandse nationaliteit en bijhorend paspoort, bijzondere moeilijkheden bestonden om zich naar Nederland te begeven. Zoals hiervoor is overwogen, bestaan voor [appellant] geen vergelijkbare belemmeringen. Bovendien heeft de minister er terecht op gewezen dat [appellant] als oud-Nederlander in aanmerking kan komen voor een verblijfsvergunning humanitair-niet tijdelijk waarna hij na een jaar hoofdverblijf het Nederlanderschap alsnog door optie kan herkrijgen.
5.4. Gelet op wat hiervoor is overwogen is de Afdeling van oordeel dat in het advies terecht is geconcludeerd dat niet is gebleken dat [appellant] ten tijde van het verlies van het Unieburgerschap bijzondere moeilijkheden heeft ervaren in de uitoefening van zijn uit het Unieburgerschap voortvloeiende rechten en dat er op die grond geen sprake kan zijn geweest van onevenredige gevolgen. Voor zover [appellant] stelt dat IND de werkinstructie 2022/6 daarbij onjuist heeft toegepast, is dit de Afdeling niet gebleken. Dat [appellant] werkzaamheden verrichtte in de EU is namelijk door de IND in het advies betrokken en afgewogen. Dit is conform de werkinstructie.
5.5. Daarnaast zijn in het advies ook de overige gronden die [appellant] naar voren heeft gebracht betrokken, waaronder het aanhouden van de woning voor gebruik na zijn pensioen. De rechtbank heeft daarover terecht overwogen dat op het peilmoment niet voorzienbaar was dat hij daar ook daadwerkelijk zou gaan wonen. Ook ten aanzien van de omstandigheid dat [appellant] graag in Nederland op zijn kleinkinderen wil passen en dat hij na het overlijden van zijn moeder niet in staat was om zijn verantwoordelijkheden af te ronden binnen de 90 dagen waarin hij visumvrij kan reizen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit omstandigheden zijn die zich ver na het verliesmoment hebben voorgedaan en op dat moment niet voorzienbaar waren. Verder kan aan de band van [appellant] met Nederland in de Unierechtelijke evenredigheidstoets geen gewicht worden toegekend, omdat dit argument niet direct op het Unierecht betrekking heeft (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, onder 11.2).
5.6. Tot slot kan de stelling van [appellant] dat zijn belangen niet behoorlijk zijn afgewogen tegen de belangen van de minister niet slagen. In het advies van de IND is toegelicht welke belangen spelen aan de zijde van de minister, namelijk het nastreven van een enkelvoudige nationaliteit en het behoud van een effectieve band met de staat. Tegenover dat belang staan de belangen van [appellant]. Daarom moet de minister beoordelen of [appellant] onevenredig is geschaad door het verlies van zijn Unieburgerschap en de daaruit voortvloeiende rechten. Dit heeft de minister gedaan. Zoals hiervoor is toegelicht is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellant] in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
5.7. Het betoog slaagt niet.
Artikel 21 VWEU Pro
5.8. Uit het arrest van het Hof van 12 maart 2014, O. en B., ECLI:EU:C:2014:135, volgt dat een nuttige werking van artikel 21, eerste lid, VWEU, vereist dat de Unieburger bij terugkeer in de lidstaat van zijn nationaliteit het gezinsleven kan voortzetten dat hij eerder in een gastland leidde, als deze burger en het betrokken familielid dat derdelander is, in dat gastland een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven volgens artikel 16, eerste en tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG (PB 2004, L 158). Weliswaar heeft [appellant] met zijn gezin twee jaar in een gastland gewoond, te weten Duitsland, maar niet is gebleken dat de familieleden van [appellant] derdelander zijn. Het arrest van het Hof van 12 maart 2014 is daarom niet op deze zaak van toepassing. Alleen al hierom kan het betoog van [appellant] niet slagen.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
620-973
BIJLAGE
Wettelijk kader
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
Artikel 20
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Artikel 21
1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
2. Indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, kunnen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure bepalingen vaststellen die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten vergemakkelijken.
3. Ter verwezenlijking van dezelfde doelstellingen als in lid 1 genoemd en tenzij de Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien, kan de Raad, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, maatregelen inzake sociale zekerheid en sociale bescherming vaststellen. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement.
Rijkswet op het Nederlanderschap (zoals deze gold tot 1 april 2003)
Artikel 15
1. Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:
a. door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit;
[…]
Rijkswet op het Nederlanderschap (geldend van 01-10-2023 t/m heden)
Artikel 6
1. Na het afleggen van een daartoe strekkende schriftelijke verklaring verkrijgt door een bevestiging als bedoeld in het derde lid het Nederlanderschap:
[…]
p. de vreemdeling die het Nederlanderschap van rechtswege heeft verloren, indien met dat verlies het Unieburgerschap verloren ging en op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar was dat dit tot onevenredige gevolgen uit het oogpunt van het Unierecht zou leiden. De herkrijging geschiedt met terugwerkende kracht tot en met het moment waarop het Nederlanderschap verloren ging. Het tweede lid is niet van toepassing;