Uitspraak
202205103/1/A3.
Datum uitspraak: 5 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2022 in zaak nr. 21/3369 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2020 heeft de minister een aanvraag van [appellante] voor een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap, buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 31 maart 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. van Rosmalen, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen en L.H.T. Geuzendam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is geboren op [geboortedatum] 1974 en heeft bij haar geboorte de Nederlandse nationaliteit verkregen, omdat haar vader op dat moment de Nederlandse nationaliteit bezat. Zij is in 1977 met haar ouders naar de Verenigde Staten van Amerika verhuisd. Daar verkregen de ouders van [appellante] de Amerikaanse nationaliteit. [appellante] heeft door medenaturalisatie als minderjarig kind op 10 oktober 1991 eveneens de Amerikaanse nationaliteit verkregen. Op dat moment had zij een dubbele nationaliteit.
1.1. De minister heeft op 5 november 2020 een aanvraag van [appellante] voor een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap buiten behandeling gesteld, omdat [appellante] niet in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit. Volgens de minister heeft zij haar Nederlanderschap op 1 april 2013 verloren, omdat zij, gerekend vanaf 1 april 2003, de datum van het gewijzigde artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), gedurende tien jaar geen hoofverblijf had in Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten of één van de EU-lidstaten. De minister heeft op 31 maart 2021 het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard.
1.2. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) heeft op verzoek van de minister advies uitgebracht in het kader van Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling. De conclusie van de IND is dat het verlies van het Unieburgerschap op de peildatum niet als onevenredig kan worden beschouwd. Volgens de IND heeft [appellante] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het op het peilmoment redelijk voorzienbaar was dat zij in Nederland of in de EU zou gaan verblijven en beroepsactiviteiten zou gaan uitoefenen. Uit de opgegeven correspondentie blijkt slechts dat zij interesse had om in één van de lidstaten te werken en niet dat zij concrete plannen had in de vorm van bijvoorbeeld sollicitaties. Ten aanzien van de mail van 30 september 2013 waarin [appellante] aangeeft geïnteresseerd te zijn in een postdoctoraal onderzoek en uiterlijk juni 2014 klaar te zijn met haar studie, stelt de IND dat dit niet wordt meegenomen in de evenredigheidstoets, omdat dit zich afspeelde na het verlies van het Nederlanderschap.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het verlies van het Unieburgerschap voor [appellante] in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan, uit het oogpunt van het Unierecht. Om die reden heeft de minister volgens de rechtbank de afgifte van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap terecht buiten behandeling gesteld.
Hoger beroep
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag om een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap buiten behandeling mocht stellen. Volgens haar heeft de rechtbank een te beperkte invulling gegeven aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Zij heeft gewezen op het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 12 maart 2019, Tjebbes, C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (hierna: het Tjebbes-arrest) en hoe in dat arrest toepassing is gegeven aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel bij het verlies van het Unieburgerschap als bedoeld in artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU).
Hiertoe voert [appellante] ten eerste kort gezegd aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het feit dat haar eerdere paspoortaanvraag was afgewezen omdat zij niet tijdig een "Certificate of Citizenship" kon overleggen, geen omstandigheid is die in het kader van de Unierechtelijke evenredigheid kan worden meegenomen.
[appellante] voert ten tweede aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor een geslaagd beroep op het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel sprake moet zijn van concrete plannen om haar carrière binnen de EU voort te zetten. Bovendien meent [appellante] dat zij wel concreet heeft onderbouwd dat zij op het moment van het verlies van het Nederlanderschap plannen had om na het behalen van haar doctoraat, in Nederland of een ander EU-land, een aanstelling te krijgen om postdoctoraal onderzoek te doen en daar met haar gezin te wonen. Zij heeft bewijsstukken overgelegd in de vorm van e-mails waaruit volgt dat zij geïnteresseerd is in een postdoctorale positie in de EU.
[appellante] voert ten slotte aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor een geslaagd beroep op het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel sprake moet zijn van ‘bijzondere moeilijkheden’ bij het zich begeven naar Nederland of een andere EU-lidstaat. Hiermee heeft de rechtbank namelijk miskend dat het Hof in het Tjebbes-arrest het gegeven van ‘bijzondere moeilijkheden’ alleen maar als een voorbeeld van onevenredigheid heeft genoemd. Het ontbreken van ‘bijzondere moeilijkheden’ rechtvaardigt in deze zaak niet de gevolgtrekking dat het verlies van het Unieburgerschap daardoor niet onevenredig kan zijn geweest. Bovendien stelt [appellante] zich op het standpunt dat zij door het verlies van het Unieburgerschap wel bijzondere moeilijkheden ondervond om zich in Nederland of een andere EU-lidstaat te begeven. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij toegelicht dat zij, doordat zij geen Nederlander meer is, als kennismigrant een verblijfsvergunning moest aanvragen. Zij heeft als kennismigrant minder rechten dan als EU-burger, aldus [appellante].
Standpunt minister
4. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij, als het verlies van het Nederlanderschap ook dat van het Unieburgerschap betekent, altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets verricht, ook als er geen omstandigheden zijn aangedragen die betrekking hebben op het Unierecht. De minister heeft verder zijn standpunt gehandhaafd dat hier geen sprake is van schending van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
Verduidelijking toetsingskader Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
5. In de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, heeft de Afdeling uiteengezet hoe de minister moet onderzoeken of het verlies van de Nederlandse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan voor de situatie van elke betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden uit het oogpunt van het Unierecht. Omdat vanuit de rechtspraktijk signalen zijn ontvangen dat opheldering gewenst is, zal de Afdeling in deze uitspraak dit toetsingskader nader verduidelijken.
Nieuw is dat de minister bij het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet uitvoeren (zie het arrest van het Hof van 5 september 2023, ECLI:EU:2023:626, punt 30). Verder wordt in deze uitspraak verduidelijkt welke omstandigheden in de Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten worden meegenomen.
Beoordeling Afdeling
6. Centraal staat de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellante] in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
Beoordelingskader voor de Unierechtelijke evenredigheidstoets
7. Het Hof heeft in het Tjebbes-arrest prejudiciële vragen van de Afdeling over het van rechtswege verliezen van de Nederlandse nationaliteit beantwoord. De Afdeling heeft vervolgens op 12 februari 2020, in ECLI:NL:RVS:2020:423, uitspraak gedaan.
- Bij verlies Unieburgerschap altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets
7.1. Als een betrokkene het Nederlanderschap verliest, en daarmee het Unieburgerschap zoals bedoeld in artikel 20 VWEU Pro, dan raakt diegene ook zijn Unierechten kwijt. Daarmee valt die situatie uit haar aard en wegens haar gevolgen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Dan moet een lidstaat bij de uitoefening van zijn bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Zie het arrest van het Hof van 5 september 2023, ECLI:EU:C:2023:626, punt 30. Dat betekent dat bij het verlies van het Nederlanderschap en daarmee het Unieburgerschap altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet worden uitgevoerd.
- Gevolgen uit oogpunt van Unierecht
7.2. Bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets wordt beoordeeld of het verlies van de nationaliteit van een lidstaat en daarmee het Unieburgerschap van een betrokkene in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan uit het oogpunt van het Unierecht. Aan de hand van die gevolgen moet worden beoordeeld of het verlies van het Unieburgerschap strookt met het aantasten van Unierechten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die wordt nagestreefd door de nationale wetgever (punt 43 en 44 van het Tjebbes-arrest).
Het Hof noemt in het Tjebbes-arrest een aantal mogelijk relevante gevolgen, die moeten worden meegewogen bij de evenredigheidstoets. Zo moeten de bevoegde (rechterlijke) autoriteiten zich ervan vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) gewaarborgde grondrechten, waaronder het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven (punt 45 van het Tjebbes-arrest). Ook moet worden meegewogen of een betrokkene zou worden geconfronteerd met beperkingen in de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten en de mogelijkheid daar beroepsactiviteiten te verrichten (punt 46). Verder moet ook rekening worden gehouden met het eventuele bestaan van omstandigheden die ertoe leiden dat het verlies van het Nederlanderschap door een betrokken minderjarige niet strookt met het in artikel 24 van Pro het Handvest erkende belang van het kind. Al deze gevolgen moeten worden afgewogen tegenover het belang van de staat dat artikelen 15 en 16 van de RWN beogen te dienen, namelijk de effectieve band tussen een onderdaan en de staat.
- Het beoordelingsmoment
7.3. De Unierechtelijke evenredigheidstoets moet plaatsvinden naar het moment van het verlies van het Nederlanderschap. In die Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten niet alleen de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap worden betrokken die zich op dat moment al hadden gemanifesteerd, maar ook de gevolgen die op dat moment in redelijkheid voorzienbaar waren. Niet bedoeld zijn de gevolgen die hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen. Het is daarom aan een betrokkene om concreet te onderbouwen dat op het moment van het verlies van het Nederlanderschap in redelijkheid voorzienbaar was dat hij zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten of verplichtingen uit zou gaan oefenen.
- Welke omstandigheden moeten worden meegenomen?
7.4. De Unierechtelijke evenredigheidstoets vergt een volledige beoordeling van de individuele situatie van een betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezin. Bij het in kaart brengen van de gevolgen uit oogpunt van Unierecht moeten alle relevante feiten en omstandigheden worden betrokken (punt 43 en 44 van het Tjebbes-arrest).
7.4.1. De omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren, moeten ook worden meegenomen in de Unierechtelijke evenredigheidstoets. Deze omstandigheden hebben namelijk bijgedragen aan het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, en hebben om die reden betrekking op het Unierecht. Dat deze omstandigheden in de Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten worden meegenomen, volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1074.
7.4.2. Maar de omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren, zijn op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, onevenredig is. Het verlies kan namelijk alleen onevenredig zijn als er ook gevolgen zijn die betrekking hebben op het Unierecht.
Eén van de mee te wegen relevante gevolgen bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets is dat een betrokkene bijzondere moeilijkheden ondervond om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven om daar daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden dan wel aldaar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of daarvoor de noodzakelijke stappen te ondernemen. Het ontbreken van bijzondere moeilijkheden brengt mee dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet is geschonden.
Beoordeling gronden [appellante]
Omstandigheden waaronder het Unieburgerschap is verloren
8. Gelet op wat hiervoor in overweging 7.4.1 is overwogen, heeft [appellante] terecht aangevoerd dat de omstandigheden, waaronder haar eerdere paspoortaanvraag was afgewezen, hadden moeten worden meegenomen bij de Unierechtelijke evenredigheidtoets.
8.1. De rechtbank heeft gezien het voorgaande ten onrechte geoordeeld dat de omstandigheden waaronder [appellante] het Nederlanderschap heeft verloren niet kunnen worden meegenomen bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets. Daarmee heeft de rechtbank ook niet onderkend dat de minister deze omstandigheden in de situatie van [appellante] ten onrechte niet in de Unierechtelijke evenredigheidtoets heeft meegenomen.
Heeft [appellante] concreet onderbouwd dat zij gebruik zal maken van haar vrije verkeersrechten?
9. Het primaire betoog van [appellante] dat zij niet concreet hoeft te onderbouwen dat zij op het moment van het verlies van het Nederlanderschap plannen had om in de EU te wonen en werken, slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, r.o. 11.2, is het aan een betrokkene om concreet te onderbouwen dat op het moment van het verlies van het Nederlanderschap in redelijkheid voorzienbaar was dat hij zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten of verplichtingen uit zou gaan oefenen.
[appellante] heeft in haar hogerberoepschrift en op de zitting bij de Afdeling subsidiair aangevoerd dat zij op het moment van het verlies van het Nederlanderschap wel concreet heeft onderbouwd dat zij plannen had om met haar gezin in de EU te wonen en werken. Hiervoor heeft [appellante] verwezen naar door haar overgelegde e-mails, waaruit volgt dat zij rond het moment van het verlies van het Unieburgerschap geïnteresseerd was om in de EU te werken en te wonen. In de e-mails staat onder andere dat [appellante] geïnteresseerd is om postdoctoraal onderzoek te doen bij verschillende universiteiten in Nederland en Duitsland. Dit wordt bevestigd door e-mails uit dezelfde periode die zij naar familie en kennissen heeft gestuurd. De Afdeling hecht extra waarde aan de e-mails van [appellante], omdat ondertussen veel jaren zijn verstreken sinds het moment van het verlies van het Nederlanderschap op 1 april 2013. [appellante] heeft daarom, mede gezien de inhoud van de e-mails, voldoende concreet onderbouwd dat zij op het moment van het verlies van het Nederlanderschap al plannen had om in de EU te wonen en werken.
Heeft [appellante] aannemelijk gemaakt dat zij door het verlies van het Unieburgerschap bijzondere moeilijkheden ondervond?
10. [appellante] heeft gesteld dat zij bijzondere moeilijkheden ondervond om zich in Nederland of een andere lidstaat te begeven teneinde daar te wonen en werken. De gemachtigde van [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat [appellante] als kennismigrant een verblijfsvergunning moest aanvragen en zij hiervan afhankelijk was. Tegen die achtergrond heeft de minister onvoldoende toegelicht waarom [appellante] geen bijzondere moeilijkheden ondervond. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat [appellante] als Amerikaanse geen bijzondere moeilijkheden ondervond om zich naar Nederland of een andere lidstaat te begeven.
Conclusie
11. De minister heeft in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de omstandigheden waaronder [appellante] haar Nederlanderschap heeft verloren niet in de Unierechtelijke evenredigheidtoets meegenomen. Verder heeft [appellante] voldoende concreet onderbouwd dat zij op het moment van het verlies van het Nederlanderschap gebruik wilde maken van haar vrije verkeersrechten. Ten slotte heeft de minister in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende toegelicht waarom [appellante] als Amerikaanse geen bijzondere moeilijkheden ondervond om daadwerkelijk en regelmatig van deze vrije verkeersrechten gebruik te maken. Het betoog slaagt.
Slotsom
12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
12.1. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep tegen het besluit van 31 maart 2021 gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. De minister zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn van twaalf weken stellen. Hierbij moet de minister [appellante] eerst in de gelegenheid stellen om verder te onderbouwen welke bijzondere moeilijkheden zij ten tijde van het verlies van het Nederlanderschap ondervond. De minister moet deze nadere onderbouwing van [appellante] in het nieuwe besluit op bezwaar meenemen.
12.2. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
13. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2022 in zaak nr. SGR 21/3369;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 31 maart 2021, kenmerk 0280/2020-VNL;
V. draagt de minister van Buitenlandse Zaken op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Buitenlandse Zaken aan [appellante] de door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. V.V. Essenburg, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2025
818-1031