Uitspraak
202405046/1/V1.
Datum uitspraak: 21 mei 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 15 juli 2024 in zaak nr. NL24.25454 in het geding tussen:
[betrokkene], mede voor haar minderjarige kinderen,
en
de minister.
Procesverloop
Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag om haar, mede voor haar kinderen, een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: een mvv) te verlenen.
Bij uitspraak van 15 juli 2024 heeft de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaard en bepaald dat de minister binnen vier weken alsnog een besluit op de aanvraag bekendmaakt, binnen acht weken als zij gelegenheid tot herstel van verzuimen biedt, binnen zestien weken als zij nader onderzoek in de vorm van een identificerend gehoor of DNA-onderzoek aanbiedt en binnen twintig weken als zij zowel gelegenheid tot herstel van verzuimen als nader onderzoek aanbiedt, en dat de minister aan betrokkene een dwangsom verbeurt van € 250,00 voor elke dag dat zij die termijn overschrijdt, met een maximum van € 37.500,00.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. V.D. Schreuder en mr. E. Slutzky, en betrokkene, vertegenwoordigd door mr. Y.G.F.M. Coenders, advocaat in Arnhem, zijn verschenen.
Overwegingen
Waar gaat deze uitspraak over?
1. Deze uitspraak gaat over de beslistermijn die de rechter stelt na gegrondverklaring van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag om verlening van een mvv voor nareis (hierna: nareisaanvraag). De Afdeling heeft eerder richtinggevende uitspraken gedaan over de lengte van de beslistermijn in dergelijke beroepen, zie de uitspraken van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2643 en ECLI:NL:RVS:2024:2644. In die uitspraken heeft de Afdeling de beslistermijnen, zoals die nu ook in de uitspraak van de voorzieningenrechter zijn gesteld, geschikt geacht als uitgangspunt. In de uitspraak van vandaag gaat het, anders dan in de uitspraken van 3 juli 2024, over de betekenis van het ‘first in, first out’-principe (hierna: het fifo-principe), dat de minister inmiddels toepast bij de behandeling van nareisaanvragen. Dit betekent dat zij nareisaanvragen op volgorde van binnenkomst oppakt.
2. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat de rechter geen rekening hoeft te houden met het fifo-principe bij het bepalen van de beslistermijn en het vaststellen van de dwangsom. De Afdeling ziet dat de minister zich met het fifo-principe inspant om de verwerking van nareisaanvragen efficiënter en beter voorspelbaar te maken. De Afdeling vindt het fifo-principe dan ook een goed uitgangspunt voor het behandelen van aanvragen. Maar dit mag niet ten koste gaan van de individuele rechtsbescherming die een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit biedt tegen overschrijding van de wettelijke termijnen voor het nemen van een besluit op een nareisaanvraag. Deze termijnen zijn al geruime tijd bekend en in beginsel lang genoeg om in een individuele zaak een besluit te kunnen nemen. De omstandigheid dat de minister nu het fifo-principe wil toepassen, betekent niet dat zij zich niet meer hoeft te houden aan een door de bestuursrechter gestelde beslistermijn noch dat deze bij voorbaat niet haalbaar is. Als de minister ervoor kiest om vast te houden aan het fifo-principe, ook als de bestuursrechter een uiterste beslistermijn heeft gesteld, kiest zij er zelf voor om geen voorrang te geven aan de behandeling van de aanvraag. Ook is van belang dat een nareisaanvraag gezinshereniging tot doel heeft en een langdurige scheiding van gezinsleden afbreuk doet aan het nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn en wezenlijk raakt aan het in artikel 7 van Pro het EU Handvest vervatte recht op familie- en gezinsleven en het in artikel 24 van Pro het EU Handvest vervatte recht van kinderen op bescherming. Onder deze omstandigheden is er, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301, over de beslistermijnen van de Wet hersteloperatie toeslagen, geen aanleiding voor een verdere verruiming van wat een redelijke termijn op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb moet worden geacht. De Afdeling begrijpt dat de minister pas na lange tijd toekomt aan de inhoudelijke behandeling van nareisaanvragen als gevolg van de toegenomen instroom van nareisaanvragen ten opzichte van de besliscapaciteit en daardoor niet binnen de wettelijke beslistermijn een besluit op een nareisaanvraag kan nemen. Maar dit laat onverlet dat de omstandigheid dat de minister het fifo-principe toepast, naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding geeft om niet langer vast te houden aan de uitspraken van 3 juli 2024.
Achtergrond
3. Uit de jaarcijfers op de website van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (www.ind.nl) blijkt dat de instroom van nareisaanvragen de afgelopen jaren steeds is toegenomen (zie de uitspraken van de Afdeling van 3 juli 2024, onder 2, voor de cijfers over de jaren 2021 tot en met 2023). In 2024 bedroeg de instroom bij nareis 46.870 aanvragen, waarvan 30.850 nareisaanvragen en 16.020 bijbehorende aanvragen op grond van artikel 8 van Pro het EVRM. Uit de jaarcijfers blijkt ook dat het percentage nareisaanvragen waarop de minister binnen de wettelijke termijn een besluit neemt, de afgelopen jaren is afgenomen. Dit percentage betrof in 2021 71% voor nareisaanvragen en 49% voor bijbehorende aanvragen. In 2024 is dit percentage teruggelopen naar 7% voor nareisaanvragen en 5% voor bijbehorende aanvragen.
3.1. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister erop gewezen dat zij de besliscapaciteit voor nareisaanvragen heeft uitgebreid. Zij heeft toegelicht dat aan het begin van 2023 170 fulltime equivalenten (hierna: fte) beschikbaar waren voor het behandelen van nareisaanvragen. Inmiddels is dat aantal opgeschaald naar 250. De minister heeft toegelicht dat opschaling niet sneller kan gaan gezien de krapte op de arbeidsmarkt. Ook moeten ervaren krachten worden ingezet om nieuwe mensen op te leiden. De minister kijkt daarom naar de mogelijkheden om de aanvraagprocedure te verbeteren en het moeten aanbieden van herstel van verzuimen te reduceren. Ook kijkt zij naar ontwikkelingen voor administratieve ontlasting en naar mogelijkheden om het proces in brede zin te vereenvoudigen.
3.2. Sinds 15 januari 2024 werkt de minister bij de behandeling van nareisaanvragen volgens het fifo-principe. Zij is dit principe gaan toepassen om de verwerking van nareisaanvragen efficiënter en beter voorspelbaar te maken, recht te doen aan het principe dat de langst wachtende het eerst aan de beurt komt en om vreemdelingen op betrouwbare wijze te kunnen informeren over het moment waarop de minister met de inhoudelijke behandeling van hun aanvraag zal beginnen. Maar de mogelijkheid om een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit in te stellen, staat nog steeds open.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit?
4. Betrokkene beoogt verblijf bij haar echtgenoot (hierna: referent). Referent heeft voor haar en zijn drie minderjarige kinderen een nareisaanvraag ingediend op 8 november 2023. Op 10 mei 2024 heeft betrokkene een ingebrekestelling aan de minister gestuurd. Vervolgens heeft zij op 20 juni 2024 het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de nareisaanvraag ingesteld. Hangende dit beroep heeft zij ook verzocht om een voorlopige voorziening.
5. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister desgevraagd toegelicht dat zij in diezelfde week een inwilligend besluit zal nemen op de aanvraag voor betrokkene. Zoals op de zitting is afgesproken, heeft de minister dit besluit van 1 november 2024 aan de Afdeling toegezonden.
Beslistermijnen en de regels bij het overschrijden van deze termijn
6. Artikel 5, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn schrijft voor dat autoriteiten uiterlijk na negen maanden een besluit op een nareisaanvraag bekend moeten maken. In bijzondere omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van de behandeling van de aanvraag, kan de minister de termijn van negen maanden in een individueel geval verlengen. Bij het bepalen van deze termijnen in de Gezinsherenigingsrichtlijn zijn de grondrechten en de beginselen van artikel 8 van Pro het EVRM, en die in het EU Handvest, in acht genomen, zoals volgt uit overweging 2 van de considerans van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Nareis is een noodzakelijk middel om gezinsleven mogelijk te maken voor vreemdelingen met een asielvergunning en hun gezinsleden. Vreemdelingen kunnen pas na de inwilliging van het asielverzoek een verzoek om gezinshereniging indienen. Dit kan voor veel vreemdelingen betekenen dat zij en hun gezinsleden voor een langere tijd feitelijk van elkaar gescheiden blijven. Een langdurige scheiding van gezinsleden doet afbreuk aan het nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn en raakt wezenlijk aan het in artikel 7 van Pro het EU Handvest vervatte recht op familie- en gezinsleven en het in artikel 24 van Pro het EU Handvest vervatte recht van kinderen op bescherming.
7. In artikel 2u, eerste lid, van de Vw 2000 zoals van toepassing op dit geschil is bepaald dat de minister binnen 90 dagen na ontvangst van een aanvraag om verlening of wijziging van een mvv een besluit op de aanvraag neemt. De minister kan deze termijn verlengen met drie maanden. Volgens de wetgever is deze termijn lang genoeg om recht te doen aan de eisen van een zorgvuldige behandeling en sluit deze termijn aan bij de bestaande praktijk (Kamerstukken II 2007/08, 31 549, nr. 3, blz. 21). Tot 28 maart 2025 gold deze beslistermijn ook voor het nemen van een eerste besluit op een nareisaanvraag, zie onder 10 hierna. Ook in voorliggende zaak was dit de geldende beslistermijn. De minister heeft de beslistermijn in deze zaak niet verlengd.
8. Als de minister binnen de geldende beslistermijn van 90 dagen, eventueel verlengd met drie maanden, geen besluit bekendmaakt, en ook na een ingebrekestelling niet binnen twee weken alsnog een besluit neemt, kan een betrokkene op grond van artikel 7:1, eerste lid, onderdeel f, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rechtstreeks bij de rechtbank een beroep instellen dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is, bepaalt de rechter op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt, als het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt.
9. De rechter kan ingevolge het derde lid in bijzondere gevallen een andere termijn bepalen. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:55d van de Awb blijkt, biedt de wetgever deze ruimte opdat de rechter verantwoorde keuzes kan maken in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Als het bestuursorgaan dit dilemma heeft veroorzaakt, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan snelheid. Een langere termijn kan zelfs nodig zijn, als alleen op die manier de naleving van andere wettelijke voorschriften kan worden verzekerd (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 11 en 21). Het is vaste rechtspraak dat de rechter een termijn moet stellen die niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is (onder meer de uitspraken van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560, onder 4, en 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2348, onder 12.6).
De bestuursrechter verbindt, gelet op artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb, aan zijn uitspraak een dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
10. De Afdeling merkt op dat aan artikel 2u van de Vw 2000 het vierde lid is toegevoegd met de wetswijziging van 28 maart 2025. Artikel 2u, vierde lid, van de Vw 2000 bepaalt dat de minister uiterlijk binnen negen maanden een besluit neemt op een nareisaanvraag. De minister kan deze termijn in individuele gevallen verlengen onder bijzondere omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van de behandeling van de aanvraag. Met deze wijziging heeft de wetgever de ruimte benut die artikel 5, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt. De wetgever heeft toegelicht dat de minister de termijn van 90 dagen in de praktijk niet meer kan halen als gevolg van een hoge instroom van asielzoekers in Nederland en een ingewikkelder beoordelingskader dan voorheen. Tot verlenging van de beslistermijn in nareiszaken is besloten, omdat de afgelopen jaren is gebleken dat de duur vanaf het indienen van de nareisaanvraag tot het besluit, is opgelopen (Kamerstukken II 2022/23, 36 349, nr. 3, blz. 1 en 5). Het vierde lid is in deze zaak niet van toepassing.
Uitspraken van de Afdeling van 3 juli 2024
11. In de uitspraken van 3 juli 2024 heeft de Afdeling, in navolging van een eerdere uitspraak van de rechtbank, een andere termijn als bedoeld in artikel 8:55d, derde lid, van de Awb als geschikt uitgangspunt genomen. De Afdeling heeft verduidelijkt dat zij de beslistermijnen die de rechtbank in haar uitspraak van 17 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3590, aan de verschillende fasen in de besluitvorming heeft verbonden, redelijk vindt. De rechtbank heeft bij het uiteenzetten van de beslistermijnen rekening gehouden met het aantal weken dat de minister nodig heeft voor de verschillende stappen in de procedure. Het uitgangspunt van die uitspraak is dat de minister binnen vier weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een besluit op de aanvraag bekendmaakt, binnen acht weken als zij gelegenheid tot herstel van verzuimen biedt, binnen zestien weken als zij nader onderzoek in de vorm van een identificerend gehoor of DNA-onderzoek aanbiedt en binnen twintig weken als zij zowel gelegenheid tot herstel van verzuimen als nader onderzoek aanbiedt.
Verder heeft de Afdeling er in haar uitspraken op gewezen dat deze beslistermijnen een geschikt uitgangspunt zijn, maar dat de rechter een andere beslistermijn kan bepalen, als de individuele omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven.
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 juli 2024
12. De voorzieningenrechter heeft meteen uitspraak gedaan in de bodemzaak. De voorzieningenrechter heeft aangenomen dat de voortvarende behandeling van de nareisaanvraag een spoedeisend belang heeft. Daarbij heeft hij meegewogen dat partijen het erover eens zijn dat betrokkene onderwerp is van een strafzaak in Turkije op grond van vermeende betrokkenheid bij de Gülen-beweging en in eerste aanleg is veroordeeld tot een gevangenisstraf van zes jaar en drie maanden. De strafzaak van betrokkene ligt bij de Turkse Hoge Raad en als deze uitspraak heeft gedaan, kan zij daadwerkelijk worden gedetineerd. Op vergelijkbare gronden heeft de minister aan referent een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend.
Verder heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is. Bij het bepalen van de beslistermijn waarbinnen de minister alsnog een besluit moet bekendmaken, heeft hij aangesloten bij de uitspraak van de rechtbank van 17 maart 2023, zie onder 11 hiervoor. De voorzieningenrechter heeft in het feit dat de minister nu het fifo-principe toepast, geen aanleiding gezien om hiervan af te wijken.
De voorzieningenrechter heeft de aan de beslistermijn verbonden dwangsom vastgesteld op € 250,00 per dag dat de minister de beslistermijn overschrijdt, met een maximum van € 37.500,00, omdat in dit geval volgens hem een sterke prikkel nodig is om de minister te bewegen om daadwerkelijk binnen de gestelde beslistermijn een besluit te nemen.
Standpunten van partijen
13. In haar enige grief, zoals verder toegelicht op de zitting, betoogt de minister dat de voorzieningenrechter bij het bepalen van de beslistermijnen ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan de werking van het fifo-principe en daarin aanleiding had moeten zien om de hoogte van de dwangsom te beperken. Op de zitting heeft de minister aangevoerd dat in 85% van de nareisaanvragen inmiddels een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is ingesteld. Volgens de minister is het niet mogelijk om aan al deze aanvragen voorrang te geven en aan de door de rechter opgelegde beslistermijnen te voldoen. Zij wil bij de behandeling van nareisaanvragen vast blijven houden aan het fifo-principe, ook als het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een nareisaanvraag gegrond is. Dat betekent in deze zaak dat zij pas in mei 2025 toekomt aan de behandeling van de aanvraag.
De minister heeft toegelicht dat zij nu om die reden in beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een nareisaanvraag primair aan de rechtbank vraagt om de behandeling van dat beroep aan te houden, tot zij volgens het fifo-principe toekomt aan de inhoudelijke behandeling van die aanvraag.
Als de rechtbank hier niet aan wil meewerken, verzoekt de minister subsidiair om een zo ruim mogelijke beslistermijn, om de verschuldigde dwangsomkosten en het beroep op de staatskas tot een minimum te beperken. Omdat de maximale beslistermijn die de rechtbank in nareiszaken oplegt in de praktijk twintig weken is, is het volgens de minister redelijk om hier bij aan te sluiten, zonder hier herstel van verzuimen of nader onderzoek als voorwaarde aan te verbinden. Verder heeft de minister er tijdens de zitting bij de Afdeling op gewezen dat de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, doorgaans een beslistermijn van 90 dagen oplegt die ingaat op het moment dat de minister de aanvraag oppakt volgens het fifo-principe, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 augustus 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:13031.
Over de hoogte van de dwangsom betoogt de minister dat de voorzieningenrechter ten onrechte een sterke prikkel heeft gegeven door de dwangsom te bepalen op € 250,00 per dag, met een maximum van € 37.500,00. Volgens de minister weigert zij namelijk niet om een besluit te nemen, maar lukt het haar niet om binnen de beslistermijn een besluit te nemen, wegens het grote aantal beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, waardoor de prikkel niet werkt. Om te kunnen vasthouden aan het fifo-principe en de hoogte van de opgelopen dwangsomkosten te beperken, verzoekt de minister om de dwangsom te verlagen naar € 50,00 per dag, met een maximum van € 7.500,00.
13.1. Betrokkene stelt zich op het standpunt dat de rechter het fifo-principe niet mag betrekken bij het bepalen van de beslistermijn. Op de zitting heeft betrokkene erop gewezen dat de Afdeling in de uitspraken van 3 juli 2024 heeft overwogen dat de problemen van de minister onverlet laten dat het de taak is van de bestuursrechter om rechtsbescherming te bieden. Betrokkene betoogt dat de minister niet heeft toegelicht dat de feitelijke situatie anders is dan tijdens de uitspraken van 3 juli 2024 en zij niet inziet dat de Afdeling nu tot een ander oordeel moet komen.
Betrokkene betoogt verder dat, als de rechter een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit pas oppakt op het moment dat de minister toekomt aan de behandeling van de nareisaanvraag, de bestuursrechter zichzelf buiten spel zet. Volgens betrokkene bepaalt de minister dan zelf hoe lang de beslistermijn is, waardoor het rechtsmiddel niet meer effectief is.
Betrokkene betoogt daarnaast dat, als de Afdeling toch van oordeel is dat het redelijk is om rekening te houden met het fifo-principe bij het bepalen van de beslistermijn, de rechtbank daar in voorliggende zaak terecht een uitzondering op heeft gemaakt. De minister heeft namelijk niet bestreden dat in dit geval sprake is van spoedeisend belang.
Over de hoogte van de dwangsom betoogt betrokkene dat er geen aanleiding is om de dwangsom te verlagen naar € 50,00 per dag. De situatie is niet gewijzigd sinds de uitspraken van 3 juli 2024, waarin de Afdeling een dwangsom van € 100,00 per dag heeft bepaald. Ook heeft de voorzieningenrechter gemotiveerd dat hij heeft gekozen voor een dwangsom van € 250,00 per dag, wegens het spoedeisend belang.
Geeft het fifo-principe aanleiding voor een ruimere beslistermijn?
13.2. Dat de minister sinds 15 januari 2024 het fifo-principe toepast, geeft naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding om afstand te nemen van haar uitspraken van 3 juli 2024 en het daarin geboden kader met beslistermijnen, zoals weergegeven onder 11, niet langer als uitgangspunt te nemen. Dit oordeel wordt hierna verder toegelicht.
13.3. De minister heeft er tijdens de zitting herhaaldelijk op gewezen dat het haar vanwege de achterstanden en het grote aantal beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet lukt om binnen die beslistermijnen alsnog een besluit te nemen. Maar ten tijde van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit in deze zaak waren de achterstanden niet anders dan ten tijde van de uitspraken van 3 juli 2024, zoals weergegeven in 2, 2.1 en 2.2 van die uitspraak. Deze achterstanden zijn in die uitspraak ook meegewogen bij het oordeel dat het daarin geboden kader met beslistermijnen in beginsel redelijk is. In zoverre is er op het moment van dit geding dan ook geen sprake van andere omstandigheden dan ten tijde van de uitspraken van 3 juli 2024. Dat ondertussen de achterstanden in 2024 nog verder zijn opgelopen, maakt ook niet dat het geboden kader met beslistermijnen niet meer redelijk is. De wettelijke beslistermijnen zijn al lange tijd een gegeven, duidelijk en zoals gezegd in beginsel ruim genoeg om aan te kunnen voldoen. Het is dan aan de minister om ervoor te zorgen dat de wettelijke beslistermijnen worden gehaald en te anticiperen op eventuele fluctuaties in de toestroom van nareisaanvragen.
13.4. De omstandigheid dat in de uitspraken van 3 juli 2024 het fifo-principe niet was betrokken, doet aan dit oordeel niet af. Het fifo-principe is in zijn algemeenheid een goed uitgangspunt voor het behandelen van aanvragen, maar laat onverlet dat ook dan de wettelijke beslistermijnen in acht moeten worden genomen. Het toepassen van dit principe beïnvloedt de volgorde van behandelen van de nareisaanvragen, maar maakt de geconstateerde schendingen van de beslistermijnen niet anders en biedt op zichzelf ook geen oplossing voor het verhelpen van de achterstanden en de daaruit voortvloeiende schendingen. Uiteindelijk zal de minister namelijk op iedere nareisaanvraag een besluit moeten nemen, ongeacht in welke volgorde.
13.5. Als de minister de wettelijke beslistermijn niet haalt, bepaalt de bestuursrechter na een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit een beslistermijn. Hoewel de Afdeling inziet dat de minister probeert nareisaanvragen op een eerlijke wijze en in een efficiënte volgorde te behandelen, moet de minister zich houden aan de door de rechter bepaalde beslistermijn. Als de minister, ondanks de door de rechtbank opgelegde termijn, vasthoudt aan het fifo-principe, kiest zij er zelf voor om geen voorrang te geven aan de aanvraag van betrokkene. Dat de minister nu het fifo-principe wil toepassen, betekent dan ook niet dat een door de bestuursrechter gestelde beslistermijn bij voorbaat niet haalbaar is. Dat blijkt ook wel uit voorliggende zaak.
13.6. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om van het uitgangspunt uit de uitspraken van 3 juli 2024 af te wijken door een beslistermijn van twintig weken op te leggen, zonder hier herstel van verzuimen of nader onderzoek als voorwaarde aan te verbinden. De minister heeft er overigens zelf op gewezen dat zij deze termijn ook niet haalt. Het betoog dat door een standaard beslistermijn van twintig weken de dwangsomkosten minder hoog zouden oplopen, maakt dit niet anders, omdat dwangsommen juist zijn bedoeld als prikkel om een besluit te nemen. De Afdeling begrijpt dat de minister pas na lange tijd toekomt aan de inhoudelijke behandeling van nareisaanvragen als gevolg van de toegenomen instroom van nareisaanvragen ten opzichte van de besliscapaciteit en daardoor niet binnen de wettelijke beslistermijn een besluit op een nareisaanvraag kan nemen. Indien de minister het nodig acht de wettelijke beslistermijn te verruimen, ligt het op de weg van de minister om hiertoe binnen de mogelijkheden van het Unierecht de wet te wijzigen. Dat is inmiddels ook gebeurd. Het is niet de taak van de rechter om een structurele, collectieve oplossing voor die problemen te bieden, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3209, onder 19 tot 21. Het is de taak van de rechter om in individuele zaken rechtsbescherming te bieden. De betekenis daarvan is des te groter, omdat een nareisaanvraag gaat over bescherming van het recht op familieleven. In dit geval het recht van statushouders om binnen de daartoe gestelde termijn te worden herenigd met hun familie en kinderen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de door de bestuursrechter gestelde beslistermijnen zoals gezegd niet bij voorbaat kansloos zijn. Dat de minister structureel niet in staat is om tijdig besluiten te nemen op nareisaanvragen, mag niet ten koste gaan van die individuele rechtsbescherming. Onder deze omstandigheden is er, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, over de beslistermijnen van de Wet hersteloperatie toeslagen, geen aanleiding voor een verdere verruiming van wat een redelijke termijn op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb moet worden geacht.
Kan de rechter een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit aanhouden?
13.7. Als de minister binnen de beslistermijn geen besluit neemt, kan een vreemdeling hiertegen beroep instellen, waarna de rechter een beslistermijn bepaalt. Artikel 8:55b, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat de rechter binnen acht weken uitspraak doet. Het derde lid schrijft voor dat de rechter binnen dertien weken uitspraak doet, als hij een onderzoek ter zitting nodig acht. Door beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit aan te houden tot de minister hier volgens het fifo-principe aan toekomt, zou de rechter deze wettelijke bepaling schenden. Ook zou de minister dan een niet door de wet gesanctioneerd uitstel krijgen van haar verplichting om een besluit te nemen, waarop, zoals betrokkene op de zitting terecht heeft aangevoerd, rechterlijk toezicht ontbreekt. De periode van het instellen van het beroep niet tijdig tot het moment waarop de minister zegt voornemens te zijn met de inhoudelijke behandeling van de aanvraag te beginnen, wordt dan namelijk door de minister bepaald. Dat zou in strijd zijn met de wet en de hiermee beoogde rechtsbescherming bij niet tijdige besluitvorming.
13.8. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de rechtbank bij het bepalen van de beslistermijnen terecht is aangesloten bij de uitspraken van 3 juli 2024. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat deze beslistermijnen in individuele zaken niet haalbaar zijn. Ook heeft de rechtbank het beroep terecht niet aangehouden tot de minister volgens het fifo-principe toekomt aan de behandeling van de nareisaanvraag.
De hoogte van de dwangsom
13.9. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 juli 2020, onder 7, staat het de rechter vrij om de hoogte van de dwangsom te bepalen, zolang hij daarbij redelijke grenzen in acht neemt. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb blijkt, biedt de wetgever ruimte, zodat de rechter de hoogte van de dwangsom op de omstandigheden van het geval kan afstemmen en daarbij het bestuursorgaan een effectieve prikkel geeft om het besluit alsnog binnen de gestelde nadere termijn bekend te maken (Kamerstukken II 2005/06, 29 934 en 30 435, nr. 19, blz. 2). Het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht (hierna: het LOVB) heeft beleid ontwikkeld voor de bepaling van de hoogte van de dwangsom, waarin de rechter de dwangsom kan verlagen als er geringe belangen spelen of kan verhogen als het bestuursorgaan weigerachtig is. De Afdeling heeft dit beleid in de uitspraak van 8 juli 2020 niet onredelijk geacht.
13.10. Als vaste gedragslijn in vreemdelingenzaken legt de rechtbank een dwangsom op van € 100,00 per dag, met een maximum van € 7.500,00. Als een sterkere prikkel nodig is, hetzij vanwege gebleken weigerachtigheid van het bestuursorgaan, hetzij vanwege het grote belang, wordt de dwangsom bepaald op € 250,00 per dag, met een maximum van € 37.500,00. In concrete gevallen kan aanleiding bestaan van dit beleid af te wijken, bijvoorbeeld bij een zeer groot belang.
13.11. De Afdeling acht de hoogte van de dwangsom die de voorzieningenrechter heeft opgelegd, van € 250,00 per dag, met een maximum van € 37.500,00, hoewel deze tot een zeer aanzienlijk bedrag kan oplopen, in dit specifieke geval gerechtvaardigd. Daarbij neemt zij in aanmerking dat uit de zittingsaantekeningen blijkt dat de voorzieningenrechter op de zitting uitdrukkelijk aan de minister heeft gevraagd of zij binnen de beslistermijn die de rechter oplegt een besluit zal nemen. De minister heeft geantwoord dat zij zal vasthouden aan het fifo-principe en hoe dan ook pas in mei 2025 met de behandeling van de aanvraag zal beginnen. Hierbij heeft zij op de zitting in beroep toegelicht dat zij niet van het fifo-principe afwijkt en zij een nareisaanvraag uitsluitend met voorrang behandelt als er een medische noodzaak is. Hoewel de Afdeling er begrip voor heeft dat de minister haar nieuwe fifo-beleid heeft willen verdedigen, heeft de voorzieningenrechter dat niet anders kunnen opvatten dan als een weigering van de minister om uitvoering te zullen geven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter. Dat klemt in deze zaak te meer, omdat de voorzieningenrechter in zijn uitspraak heeft overwogen dat met de voortvarende behandeling van de nareisaanvraag een spoedeisend belang is gemoeid, vanwege de lopende strafzaak tegen betrokkene in Turkije.
Daarnaast is de minister hangende het hoger beroep teruggekomen van haar eerdere standpunt dat zij alleen vanwege medische omstandigheden voorrang geeft aan de behandeling van een aanvraag. Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat zij inmiddels een project is gestart, waarbinnen zij nareisaanvragen van voldoende gedocumenteerde biologische kerngezinnen met uitsluitend minderjarige kinderen, zoals het gezin van betrokkene, referent en hun kinderen in voorliggende zaak, eerder oppakt dan andere nareisaanvragen. Ook binnen dit project behandelt de minister de nareisaanvragen volgens het fifo-principe. De minister is ook in staat gebleken al op 1 november 2024 een besluit op de aanvraag van betrokkene te nemen, ondanks haar op zitting bij de voorzieningenrechter ingenomen standpunten.
De minister stelt terecht dat verbeurde dwangsommen een belasting voor de staatskas zijn. Dit geldt te meer voor een dwangsom van de hoogte die is opgelegd in deze zaak en de aantallen beroepen niet tijdig waarmee de minister zich geconfronteerd ziet. In aanmerking genomen het kader als weergegeven onder 13.10, moet een dwangsom van die hoogte dan ook veel eerder uitzondering dan regel zijn. Dat laat onverlet dat de Afdeling in het licht van de hierboven geschetste omstandigheden in dit specifieke geval de voorzieningenrechter kan volgen in zijn oordeel dat deze hoge dwangsom gepast was.
13.12. De grief faalt.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de voorzieningenrechter wordt bevestigd. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij betrokkene in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Asiel en Migratie een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
574-1060