Uitspraak
202206781/1/R2.
Datum uitspraak: 30 april 2025
Datum uitspraak: 30 april 2025
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Stichting Platform Storm, gevestigd in 1e Exloërmond, gemeente Borger-Odoorn (hierna: de stichting),
2. [ appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
3. [ appellant sub 3], wonend in [woonplaats],
appellanten,
en
de minister voor Klimaat en Energie, nu de minister van Klimaat en Groene Groei, en de minister voor (nu: van) Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (hierna: de ministers),
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2022 hebben de ministers het verzoek van de stichting om het op 22 september 2016 vastgestelde rijksinpassingsplan "Windpark De Drentse Monden - Oostermoer" en de vier op 22 september 2016 verleende omgevingsvergunningen in te trekken, afgewezen.
Tegen dit besluit hebben de stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De ministers hebben een verweerschrift ingediend.
De stichting, [appellant sub 3], de ministers en Raedthuys Windenergie B.V., Windpark Oostermoer Exploitatie B.V. en Duurzame Energieproductie Exloërmond B.V. (hierna samen: Raedthuys en anderen) hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 18 maart 2025, voor een deel gelijktijdig met de zaken met zaaknummers 202107208/1/R2, 202303711/1/R2, 202303846/1/R2, 202300817/1/R2, 202305935/1/R2, 202307256/1/R2, 202406372/1/R2 en 202405178/1/R2, behandeld, waar de stichting en [appellant sub 2], beide vertegenwoordigd door mr. P.A. de Lange, advocaat in Barendrecht, en de ministers, vertegenwoordigd door A.M. Post, mr. S.C.M. te Braake en mr. drs. ing. T. Lavrijsen, bijgestaan door mr. C.E. Barnhoorn, advocaat in Den Haag, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting Raedthuys en anderen, vertegenwoordigd door mr. G.A. Leever en [personen], bijgestaan door mr. E.M.N. Noordover, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
KWALIFICATIE VERZOEK OM INTREKKING VAN INPASSINGSPLAN
1. Zoals op de zitting met partijen is besproken, heeft de Afdeling het verzoek van de stichting om het op 22 september 2016 vastgestelde inpassingsplan "Windpark De Drentse Monden - Oostermoer" in te trekken, in navolging van de ministers, opgevat als een verzoek van de stichting om het inpassingsplan te herzien, of anders gezegd, om een nieuw inpassingsplan vast te stellen, opdat het windpark niet langer planologisch mogelijk wordt gemaakt. Partijen hebben bevestigd het hiermee eens te zijn.
OVERGANGSRECHT INWERKINGTREDING OMGEVINGSWET
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een inpassingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om het inpassingsplan vast te stellen is ingediend op 6 september 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
2.1.
Als een verzoek om een omgevingsvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om de omgevingsvergunning in te trekken is gedaan op 6 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
WET- EN REGELGEVING
3. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
INLEIDING
4. Het windpark De Drentse Monden en Oostermoer is een windpark dat bestaat uit 45 windturbines. Raedthuys en anderen zijn exploitanten van het windpark. Het windpark ligt grotendeels op het grondgebied van de gemeenten Aa en Hunze en Borger-Odoorn. De windturbines hebben volgens het inpassingsplan "Windpark De Drentse Monden - Oostermoer" een ashoogte van minimaal 119 m en maximaal 145 m, een rotordiameter van minimaal 112 m en maximaal 131 m en per lijnopstelling een zelfde maatvoering en uiterlijke verschijningsvorm. De windturbines zijn geplaatst in zes lijnopstellingen en hebben samen een vermogen van ongeveer 150 MW.
5. De stichting heeft als doel om de plaatsing van windmolens tegen te gaan op onder meer het grondgebied van de gemeente Borger-Odoorn. [appellant sub 2] woont op ongeveer 850 m afstand van de voor hem meest nabij gelegen windturbines van het windpark. [appellant sub 3] woont op ongeveer 750 m van de voor hem meest nabij gelegen windturbine van het windpark.
Appellanten verzetten zich tegen het windpark in verband met de gevolgen voor de woon- en leefomgeving rond het windpark.
ACHTERGROND
Voorgeschiedenis
6. Op 22 september 2016 is door de toenmalige minister van Economische Zaken en de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu het rijksinpassingsplan "Windpark De Drentse Monden - Oostermoer" vastgesteld. Het inpassingsplan maakt het windpark De Drentse Monden en Oostermoer bestaande uit 45 windturbines mogelijk. Bij het vaststellen van dit inpassingsplan is er voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van uitgegaan dat de windturbines van het windpark moesten voldoen aan de toenmalige algemene regels voor windturbines uit de paragrafen 3.2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer voor het in werking hebben van een windturbine of een combinatie van windturbines (hierna: de windturbinebepalingen).
Met dit inpassingsplan zijn omgevingsvergunningen verleend op 22 september 2016. Het gaat om vier omgevingsvergunningen als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo voor de realisatie en exploitatie van in totaal 45 windturbines. De vier omgevingsvergunningen zien elk op een deelgebied van het windpark, te weten de deelgebieden RH, OM, DEE en cluster DEE. Bij het verlenen van de omgevingsvergunningen is er voor de beoordeling van de activiteiten met gevolgen voor het milieu van uitgegaan dat de windturbines van het windpark moeten voldoen aan de windturbinebepalingen.
Voor het windpark is een gecombineerd milieueffectrapport (hierna: MER) voor een plan en een besluit opgesteld.
7. Tegen het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan en de besluiten tot verlening van de vier omgevingsvergunningen is door de stichting en door andere appellanten beroep ingesteld. Bij uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, heeft de Afdeling enkele beroepen niet-ontvankelijk en de overige beroepen, waaronder dat van de stichting, ongegrond verklaard.
Ingediend verzoek en vervolg
8. De stichting heeft de ministers op 6 september 2021 verzocht om het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen van 22 september 2016 voor het windpark in te trekken. Daarbij heeft de stichting verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, over een windpark in Vlaanderen (hierna: het Nevele-arrest) en naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECL:NL:RVS:2021:1395, inzake het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Uitbreiding 2020" (hierna: de Delfzijl-tussenuitspraak).
9. Bij besluit van 24 november 2022 hebben de ministers dit verzoek afgewezen. Dit besluit hebben de ministers met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorbereid.
De ministers wijzen ter motivering van hun besluit tot afwijzing van het verzoek om herziening van het inpassingsplan op het volgende. In de Delfzijl-tussenuitspraak is overwogen dat, omdat er voor de windturbinebepalingen geen planmilieueffectrapportage op grond van de SMB-richtlijn (richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, L 197/30) is uitgevoerd, deze bepalingen in strijd zijn met het Unierecht. Maar de Afdeling heeft in de Delfzijl-tussenuitspraak niet geoordeeld dat de in die procedure voorliggende besluiten in strijd zijn met het Unierecht. Dat het inpassingsplan hier is gebaseerd op de windturbinebepalingen waaraan een procedureel gebrek kleeft, betekent volgens de ministers niet dat het inpassingsplan zelf procedureel of materieel onrechtmatig is. Voor het inpassingsplan is een plan-MER opgesteld, waardoor dit besluit voldoet aan de eisen uit de SMB-richtlijn. Ook gelden er vanuit het Unierecht geen inhoudelijke normen voor windturbines. Verder wijzen de ministers erop dat tegen het inpassingsplan een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan. Het inpassingsplan is door de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018 rechtens onaantastbaar geworden. De ministers wijzen verder op het in het Unierecht erkende rechtszekerheidsbeginsel en op arresten van het Hof over het terugkomen van definitief geworden besluiten, te weten de arresten van 20 mei 2021, ECLI:EU:C:2021:398 (lpg-tankstation Purmerend), 16 oktober 2019, ECLI:EU:C:2019:861 (Glencore Agriculture Hungary), punt 45, en 4 oktober 2012, ECLI:EU:C:2012:608 (Byankov), punt 77. Ook wijzen zij op het vertrouwensbeginsel. Verder menen zij dat de belangen van de initiatiefnemers bij de instandhouding van het inpassingsplan zwaarder wegen dan de belangen van de stichting bij herziening daarvan.
Met betrekking tot de omgevingsvergunningen stellen de ministers zich op het standpunt dat het feit dat een omgevingsvergunning is gebaseerd op de windturbinebepalingen waaraan een procedureel gebrek kleeft, niet betekent dat de omgevingsvergunningen zelf Unierechtelijk procedureel of materieel onrechtmatig zijn. Dat volgt ook niet uit de Delfzijl-tussenuitspraak. De ministers overwegen dat, omdat de windturbinebepalingen niet meer gelden voor een inrichting type C zoals hier aan de orde, een beoordeling als is bedoeld in artikel 2.14 van de Wabo alsnog kan plaatsvinden en alsnog voorschriften voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid aan de omgevingsvergunningen kunnen worden verbonden. Als daartoe wordt overgegaan, dan zijn de omgevingsvergunningen niet langer gebaseerd op de windturbinebepalingen en is er geen verplichting tot intrekking van de omgevingsvergunningen. De ministers wijzen op de inwerkingtreding van de Tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken (hierna: Tow) op 1 juli 2022. Vanwege de Tow menen de ministers dat zij geen voorschriften over de hiervoor genoemde milieuaspecten aan de omgevingsvergunningen hoeven te verbinden.
10. De stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben tegen dit besluit van 24 november 2022 beroep ingesteld bij de Afdeling en diverse beroepsgronden naar voren gebracht. De Afdeling gaat hierna eerst in op het beroep van de stichting en daarna op de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3].
BEROEP VAN DE STICHTING
Betoog van de stichting
11. De stichting betoogt dat het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen wel in strijd zijn met het Unierecht. Zij wijst daartoe op het volgende. Het inpassingsplan en de Afdelingsuitspraak van 21 februari 2018 zijn niet onherroepelijk. Er is geen sprake van formele rechtskracht. Dat komt, omdat de SMB-richtlijn (nog steeds) niet correct is geïmplementeerd. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 25 juli 1991, ECLI:EU:C:1991:333 (Emmott) betoogt de stichting dat als een richtlijn niet naar behoren is omgezet, dat dan niet aan een partij kan worden tegengeworpen. Volgens de stichting volgt uit de punten 83 en 84 van het Nevele-arrest en punt 117 van de conclusie van de advocaat-generaal van 3 maart 2020, ECLI:EU:C:2020:143, in de Nevelezaak, dat in geval van incorrecte implementatie van de SMB-richtlijn niet alleen de windturbinebepalingen, maar ook de daarop gebaseerde vergunningen worden geraakt. Aan de nuttige werking van de SMB-richtlijn zou worden ontkomen door net te doen alsof de omgevingsvergunningen geldig zouden zijn; dat komt neer op een ongeoorloofde ontwijking en misbruik van dwingendrechtelijke bepalingen. In dat verband wijst de stichting op punt 48 van het arrest van het Hof van 27 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:816 (D’Oultremont).
Anders dan de ministers meent de stichting dat het rechtszekerheidsbeginsel juist vereist dat bescherming wordt ontleend aan een onjuist geïmplementeerde richtlijn. Verder is in het arrest over het lpg-tankstation van 20 mei 2021, ECLI:EU:C:2021:398, niet te lezen dat het loyaliteitsbeginsel verhindert dat in dit geval een beroep wordt gedaan op de dwingende en rechtstreeks werkende bepalingen van de SMB-richtlijn. Ook uit de andere, door de ministers aangedragen arresten valt dat niet af te leiden, omdat daarin geen sprake is van rechtstreekse werking van dwingende Unierechtelijke regels. Verder doet het vertrouwensbeginsel er niet aan af dat het Unierecht met voorrang moet worden toegepast.
De stichting betoogt verder dat de omgevingsvergunningen niet achteraf van een andere grondslag kunnen worden voorzien, zoals met de Tow. Voor de Tow is ten onrechte ook geen plan-MER op grond van de SMB-richtlijn opgesteld.
De kern volgens de stichting is dat de strijd met het Unierecht ongedaan moet worden gemaakt en dat haar verzoek had moeten worden toegewezen.
11.1.
De stichting betoogt dat de oordelen van de Afdeling in de uitspraken inzake windpark De Rietvelden van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3745 (hierna: de Rietvelden-uitspraak) en inzake windpark Windplan Blauw van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744 (hierna: de Blauw-uitspraak) in deze zaak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer niet zouden moeten worden gevolgd. Daartoe verwijst de stichting naar de juridische uitwerking van Vos & De Lange advocaten van 11 oktober 2024 inzake het windpark Beuningen met zaaknummer 202200497/1/R4 (hierna: de VDL-notitie). De conclusie in de VDL-notitie is dat de voortdurende schending van de SMB-richtlijn de Unierechtelijke plicht meebrengt voor bevoegde gezagen om een (bestemmings- of inpassings-)plan en de omgevingsvergunningen gebaseerd op de windturbinebepalingen te herzien respectievelijk in te trekken.
11.2.
De Afdeling begrijpt het in dit verband gehouden betoog in de VDL-notitie als volgt:
a. Strijd met de SMB-richtlijn en loyaliteitsbeginsel: ook de omgevingsvergunningen en het (bestemmings- of inpassings-)plan die zijn gebaseerd op de windturbinebepalingen, zijn zelf in strijd met de SMB-richtlijn. Dat deze zelf niet in strijd zijn met de SMB-richtlijn, volgt niet uit de conclusie van de advocaat-generaal of uit het Nevele-arrest. De plannen en programma’s en de vergunningen worden daarin op één lijn gesteld. Verder zijn de omgevingsvergunningen en het (bestemmings- of inpassings-)plan in strijd met het loyaliteitsbeginsel vanwege het uitblijven van correcte implementatie van de SMB-richtlijn.
b. Geen onherroepelijkheid: naar nationaal recht kan niet worden gesproken van een onherroepelijk (bestemmings- of inpassings-)plan of een onherroepelijke omgevingsvergunning. Zolang de SMB-richtlijn niet correct is geïmplementeerd, kan geen beroep worden gedaan op de onherroepelijkheid en gelden de bezwaar- en beroepstermijnen niet. Verwezen wordt naar het Emmott-arrest. Ook wordt verwezen naar de Rietvelden-uitspraak, onder 16.3, en de Blauw-uitspraak, onder 17.3. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat het feit dat het gaat om een onherroepelijke omgevingsvergunning met formele rechtskracht, niet betekent dat deze in Unierechtelijk perspectief zonder meer kan worden geacht als verenigbaar met het Unierecht te zijn verleend. In de VDL-notitie wordt betoogd dat dit temeer geldt, omdat het Unierecht boven nationaal recht staat. Omdat er geen sprake is van onherroepelijkheid, kan het beoordelingskader uit de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak al daarom niet worden gevolgd.
c. Unierechtelijke intrekkingsbevoegdheid en -verplichting, geen Wabo-bevoegdheid: de bevoegdheid om omgevingsvergunningen in te trekken, kan niet worden gebaseerd op de Wabo. Deze bevoegdheid en de verplichting daartoe vloeien rechtstreeks voort uit het Uierecht. Het gaat om artikel 4 van Pro het Verdrag van de Europese Unie (hierna: VEU) en artikel 291 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). Deze bevoegdheid geldt ook voor de bestuursorganen zoals hier aan de orde.
d. Onjuiste duiding of uitleg Derrybrien-arrest en Nevele-arrest: uit het arrest van 12 november 2019, ECLI:EU:C:2019:955 (Windturbinepark te Derrybrien) volgt wel de verplichting om ook onherroepelijke omgevingsvergunningen in te trekken. Dit volgt ook uit het Nevele-arrest. Weliswaar zag het Nevele-arrest zelf op een nog niet onherroepelijke Vlaamse vergunning, maar in punt 83 van het arrest wordt naar het Derrybrien-arrest verwezen. Bij de overweging van de Afdeling dat het Derrybrien-arrest is gewezen in een wezenlijk andere context, te weten in een niet-nakomingsprocedure, houdt de Afdeling geen rekening met de context die hier aan de orde is, te weten de dwingendrechtelijke gevolgen van een nog altijd niet correct geïmplementeerde SMB-richtlijn.
e. Rechtszekerheidsbeginsel en doeltreffendheidsbeginsel: het rechtszekerheidsbeginsel geldt voor de bevoegde gezagen en de vergunninghouder niet, want er is sprake van een voortdurende incorrecte implementatie van de SMB-richtlijn. Omdat de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak onverenigbaar zijn met de SMB-richtlijn, moet de nationale rechtsbescherming vanwege het doeltreffendheidsbeginsel en de nuttige doorwerking van de SMB-richtlijn worden beperkt. Dat geldt althans voor de vergunninghouder. Het zwaartepunt moet liggen bij de rechtsbescherming van de appellanten tegen het windpark en die rechtsbescherming wordt appellanten nu onthouden. In dit geval brengt het doeltreffendheidsbeginsel mee dat absolute voorrang moet worden gegeven aan het Unierecht. Procedurele autonomie en gelijkwaardigheid moeten hier geen (primaire) rol spelen vanwege de voortdurende schending van de SMB-richtlijn.
f. Ernstige en voortdurende schending van fundamentele rechten: de SMB-richtlijn beoogt een hoog beschermingsniveau te bereiken. De milieunormen neergelegd in de windturbinebepalingen leiden tot indirecte gezondheidsschade en zijn gebrekkig, slecht controleerbaar en nauwelijks handhaafbaar. Daarom is er sprake van ernstige schending van fundamentele rechten. Het gaat ook om een voortdurende schending, omdat de SMB-richtlijn nog altijd niet goed is geïmplementeerd. Het in artikel 4, derde lid, van het VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking brengt met zich dat ook onherroepelijke omgevingsvergunningen moeten worden ingetrokken om deze schending ongedaan te maken.
g. Prejudiciële vragen: de arresten van het Hof waarnaar de Afdeling verwijst, zien op andere gevallen en een andere context. Daarom zijn er gerede twijfels hoe de vragen moeten worden beantwoord en moeten er prejudiciële vragen aan het Hof worden gesteld.
11.3.
De stichting voert verder aan dat er van november 2021 tot en met juli 2024 750 officiële individuele klachten van omwonenden over overlast en hinder vanwege het windpark zijn geregistreerd. Er vindt geen handhaving plaats op de oorzaken van deze klachten. Uit de omgevingsvergunningen volgt volgens de stichting dat er geen windturbinetype zou worden opgesteld dat een groter geluideffect zou hebben dan de onderzochte Vestas 112 van 3.0 MW. Maar er zijn nu 45 windturbines opgesteld van het type Nordex 131 van 3,9 MW opgesteld vermogen. Omdat dat type is opgesteld, zijn de omgevingsvergunningen volgens de stichting ongeldig. Dit is niet in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus. Vanwege de grote hoeveelheid klachten en de ongeldigheid van de omgevingsvergunningen, moeten deze volgens de stichting worden ingetrokken.
Oordeel van de Afdeling
- Drie uitspraken in vergelijkbare zaken over andere windparken
12. De Afdeling heeft in drie uitspraken in vergelijkbare zaken over andere windparken eerder geoordeeld. Het gaat om de uitspraken inzake windpark Bommelerwaard-A2 van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:257 (hierna: de Bommelerwaard-uitspraak), en de eerder genoemde Rietvelden-uitspraak en Blauw-uitspraak. Die zaken gingen over de afwijzing van een verzoek om een onherroepelijk plan (Bommelerwaard-uitspraak) of een onherroepelijke omgevingsvergunning (Rietvelden-uitspraak en Blauw-uitspraak) in te trekken.
12.1.
In de Bommelerwaard-uitspraak is de Afdeling niet toegekomen aan de vraag in hoeverre bepaalde punten uit het Nevele-arrest van betekenis zijn voor het moeten heroverwegen of herzien van een onherroepelijk inpassingsplan voor een windpark. Wel heeft de Afdeling geoordeeld dat provinciale staten van Gelderland het verzoek om het inpassingsplan te herzien terecht heeft beoordeeld aan de hand van de cumulatieve voorwaarden uit het arrest van het Hof van 13 januari 2004, ECLI:EU:C:2004:17 (Kühne & Heitz).
12.2.
In de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak heeft de Afdeling een beoordelingskader voor de heroverweging en intrekking van een onherroepelijke omgevingsvergunning in het licht van het Unierecht uiteengezet voor de beantwoording van de vragen of 1) aan de omgevingsvergunning een Unierechtelijk gebrek kleeft, omdat voor de windturbinebepalingen geen voorafgaande milieubeoordeling in de zin van de SMB-richtlijn is verricht en bij de omgevingsvergunningverlening van de werking van die windturbinebepalingen is uitgegaan, en 2) of het Unierecht meebrengt dat de inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning daarom moet worden heroverwogen of ingetrokken.
12.3.
De Afdeling overwoog in deze twee uitspraken dat het in die twee zaken ging om een omgevingsvergunning waarbij op het moment van verlening door het bevoegd gezag voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid of van de gevolgen voor het milieu is uitgegaan van de rechtstreekse werking van de toen geldende windturbinebepalingen. Of anders gezegd, het ging om een omgevingsvergunning waarvoor de windturbinebepalingen kaderstellend waren als is bedoeld in de Delfzijl-tussenuitspraak, onder 39 tot en met 45, 49 en 60. Over deze windturbinebepalingen is in die Delfzijl-tussenuitspraak geoordeeld dat daarvoor ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn is verricht. Het ging dus niet om een omgevingsvergunning die gebaseerd is op door het bevoegd gezag gekozen eigen normen in plaats van op de windturbinebepalingen en aan welke normen een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering ten grondslag is gelegd, zoals aan de orde was in de Afdelingsuitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433 (de Delfzijl-einduitspraak).
12.4.
De Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak hebben betrekking op een omgevingsvergunning. In die uitspraken is ingegaan op de relevante nationaal wettelijke grondslag om een omgevingsvergunning in te trekken. Die is gelegen in artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (Rietvelden-uitspraak, onder 13 en 16.7, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.7). Het beoordelingskader uit de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak is ook van betekenis, als het gaat om een verzoek om herziening van een onherroepelijk rijksinpassingsplan voor een windpark waarvoor de windturbinebepalingen kaderstellend waren. Alleen is de nationaal wettelijke grondslag om een rijksinpassingsplan te heroverwegen of te herzien niet gelegen in het hiervoor genoemde artikel 2.33, maar in artikel 3.28, eerste lid en tweede lid, en artikel 3.1, eerste lid, van de Wro in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro.
12.5.
Voor zover dat voor de beoordeling relevant is, zal in deze uitspraak naar overwegingen uit de Bommelerwaard-uitspraak, de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak worden verwezen.
- VDL-notitie
13. Het betoog van de stichting onder verwijzing naar de VDL-notitie komt erop neer dat het door de Afdeling uiteengezette beoordelingskader uit in het bijzonder de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak hier niet kan worden gevolgd en dat de Afdeling in deze zaak wat het beoordelingskader betreft, anders moet oordelen. De Afdeling ziet aanleiding om dit betoog eerst te beoordelen. De Afdeling zal hierbij ingaan op elke van de in de VDL-notitie genoemde onderdelen. Daarna zal de Afdeling ingaan op de resterende beroepsgronden van de stichting.
- - Onderdeel: strijd met de SMB-richtlijn en loyaliteitsbeginsel
13.1.
Ten aanzien van het betoog vermeld onder 11.2, onder a, over strijd met de SMB-richtlijn en het loyaliteitsbeginsel overweegt de Afdeling het volgende. In de Rietvelden-uitspraak, onder 16.1, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.1, heeft de Afdeling overwogen dat de omgevingsvergunning geen kaderstellend plan of programma is waarvoor een beoordeling moet worden gemaakt, zoals is bedoeld in artikel 3, onder 2, onder a, van de SMB-richtlijn. Daarom is de omgevingsvergunning niet in strijd met de SMB-richtlijn. In de VDL-notitie is niet betoogd dat dit onjuist is. De Afdeling ziet geen grond om hierover nu anders te oordelen.
De Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak hadden alleen betrekking op omgevingsvergunningen. De Afdeling gaat nu ook in op wat dit betekent voor een bestemmingsplan of een inpassingsplan. Voor een bestemmingsplan of een inpassingsplan dat een windturbinepark mogelijk maakt, geldt dat hiervoor op grond van artikel 7.2, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) in samenhang met artikel 2,derde lid, van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer) en de categorieën 22.2 van onderdeel C respectievelijk onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer en/of op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wm een plan-mer-plicht kan bestaan. In dit geval is voor het rijksinpassingsplan een gecombineerd plan- en besluit-MER gemaakt. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat voor wat het inpassingsplan betreft, in zoverre in strijd met de SMB-richtlijn is gehandeld.
De SMB-richtlijn gaat over plannen en programma’s en de milieubeoordeling voor die plannen en programma’s. De Mer-richtlijn (richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, gewijzigd bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 en richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014) gaat over projecten en vergunningen en de milieubeoordeling voor die projecten. De Afdeling overweegt dat het rijksinpassingsplan en de omgevingsvergunningen zoals hier aan de orde, nodig zijn om het windpark te mogen realiseren en daarom vergunningen zijn in de zin van de Mer-richtlijn. De Afdeling wijst in dit verband naar wat zij hierover in de Delfzijl-tussenuitspraak, onder 43, heeft overwogen. De SMB-richtlijn bevat geen bepaling die inhoudt dat vergunningen in de zin van de Mer-richtlijn in strijd zijn met de SMB-richtlijn, als de vergunningen gebaseerd zijn op plannen of programma’s waarvoor geen milieubeoordeling is verricht. In de Rietvelden-uitspraak, onder 16.2, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.2, is de Afdeling ingegaan op het Nevele-arrest en in het bijzonder op punt 95 van dat arrest. Onder dit punt formuleert het Hof zijn oordeel in de volgende bewoordingen "deze handeling en vergunning dus niet verenigbaar zijn met het Unierecht". Uit de tekst van dit punt blijkt duidelijk dat een vergunning waarvoor voorafgaande kaderstellende plannen en programma’s als bedoeld in de SMB-richtlijn, waarvoor ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling is verricht, de grondslag vormen, niet verenigbaar is met het Unierecht. Dit volgt ook uit de Duitse, Franse en Engelse taalversies van punt 95 van het Nevele-arrest. Maar nergens in het Nevele-arrest overweegt het Hof dat zo’n vergunning zelf in strijd is met de SMB-richtlijn. Datzelfde geldt voor het betoog van de advocaat-generaal in zijn conclusie van 3 maart 2020. In het in de VDL-notitie aangehaalde punt 117 van de conclusie overweegt de advocaat-generaal dat een plan of programma dat in strijd met de SMB-richtlijn zonder milieubeoordeling is vastgesteld en vergunningen voor daarop gebaseerde projecten hetzelfde lot moeten ondergaan, maar niet dat die vergunningen zelf in strijd zijn met de SMB-richtlijn. In het Nevele-arrest overweegt het Hof ook niet dat zo’n vergunning zelf in strijd is met het in artikel 4, derde lid, van het VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking.
De Afdeling ziet in dit onderdeel van de VDL-notitie geen grond om op dit punt uit te gaan van een ander beoordelingskader dan dat zij in de Rietvelden-uitspraak en in de Blauw-uitspraak heeft gedaan.
- - Onderdeel: geen onherroepelijkheid
13.2.
Ten aanzien van het betoog vermeld onder 11.2, onder b, over de onherroepelijkheid van een omgevingsvergunning en (bestemmings- of inpassings-)plan overweegt de Afdeling het volgende. De rechtszekerheid is een algemeen rechtsbeginsel van het Unierecht. In het licht van het Unierecht gaat het bij een onherroepelijk besluit om een besluit dat definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen. De Afdeling wijst in dit verband naar het Kühne & Heitz-arrest, punt 24, en de arresten van het Hof van 19 september 2006, ECLI:EU:C:2006:586 (I-21 Germany), punt 51, en ECLI:EU:C:2004:836 (Arcor), punt 51, van 12 februari 2008, ECLI:EU:C:2008:78 (Kempter), punt 37, en van 20 mei 2021, ECLI:EU:C:2021:398 (X (Véhicules-citernes GPL)), punt 74. In dit geval kon de stichting tegen het inpassingsplan en de vier omgevingsvergunningen van 22 september 2016 gedurende de wettelijke beroepstermijn van zes weken beroep instellen bij de Afdeling. Van die mogelijkheid heeft de stichting ook gebruik gemaakt. Onder meer haar beroep is bij uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de Afdeling zijn het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen daarmee, ook Unierechtelijk, onherroepelijk geworden.
De SMB-richtlijn noch het Nevele-arrest biedt een aanknopingspunt dat een vergunning (in de zin van de Mer-richtlijn, in dit geval een omgevingsvergunning en een inpassingsplan; vergelijk de Delfzijl-tussenuitspraak, onder 43) niet onherroepelijk is geworden, als na het verstrijken van de beroepstermijn daartegen of na uitputting van rechtsmiddelen blijkt dat deze vergunning is gebaseerd op een plan of programma waarvoor ten onrechte geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht. Ook uit andere arresten van het Hof volgt niet dat een besluit waaraan een onjuist geïmplementeerde of toegepaste EU-richtlijn met in concreto rechtstreekse werking ten grondslag ligt, niet onherroepelijk kan zijn in Unierechtelijke zin. De Afdeling wijst op het I-21 Germany-arrest, punten 50 en 51, en het Arcor-arrest, punten 50 en 51.
Het door de stichting aangehaalde Emmott-arrest maakt dit niet anders. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de Bommelerwaard-uitspraak, onder 2.2, ziet dit arrest op een andere situatie dan hier aan de orde is. Het Emmott-arrest ziet namelijk op de situatie dat een lidstaat zich niet mag beroepen op een termijnoverschrijding door een particulier in een procedure tegen die lidstaat, als het gaat om bescherming van de rechten die de bepalingen van een niet naar behoren omgezette richtlijn aan die particulier toekennen. Zo’n situatie is hier niet aan de orde. Dat het Emmott-arrest ook alleen van betekenis is in de aan de orde zijnde specifieke omstandigheden van die zaak, volgt expliciet uit latere arresten van het Hof, zoals de arresten van 19 mei 2021, ECLI:EU:C:2011:323, punt 19, 8 september 2011, ECLI:EU:C:2011:555, punt 50, en 21 december 2016, ECLI:EU:C:2016:974, punten 103-104. Het gaat volgens het Hof om de specifieke omstandigheden waarin de verzoekende partij als gevolg van verval van recht geen enkele mogelijkheid meer had om haar aan een richtlijn ontleende recht te doen gelden. In het kader van het verzoek om herziening van het inpassingsplan en intrekking van de omgevingsvergunningen, dat in deze procedure aan de orde is, is aan de stichting geen termijnoverschrijding tegengeworpen en zijn de specifieke omstandigheden die zich in het Emmott-arrest voordeden, hier niet aan de orde.
De Afdeling ziet in dit onderdeel van de VDL-notitie geen grond om op dit punt uit te gaan van een ander beoordelingskader dan dat zij in de Rietvelden-uitspraak en in de Blauw-uitspraak heeft gedaan. De beantwoording van de vraag of de onherroepelijke omgevingsvergunningen en het onherroepelijke inpassingsplan moeten worden heroverwogen of ingetrokken respectievelijk herzien, komt hierna aan bod.
- - Onderdeel: Unierechtelijke intrekkingsbevoegdheid en -verplichting, geen Wabo-bevoegdheid
13.3.
Ten aanzien van het betoog vermeld onder 11.2, onder c, dat de bevoegdheid om omgevingsvergunningen in te trekken niet kan worden gebaseerd op de Wabo, maar rechtstreeks voortvloeit uit het Unierecht, overweegt de Afdeling het volgende. In de Rietvelden-uitspraak, onder 16.8, en de Blauw-uitspraak, onder 17.8, is de Afdeling ingegaan op het beoordelingskader uit het Kühne & Heitz-arrest en de daarop volgende arresten van het Hof. Uit die uitspraken volgt dat het bestuursorgaan op grond van het beginsel van loyale samenwerking verplicht is om een definitief besluit na een verzoek daartoe opnieuw te onderzoeken om rekening te houden met de uitlegging die het Hof inmiddels aan relevante bepalingen van het Unierecht heeft gegeven. Dit moet het bestuursorgaan doen als aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan. De eerste voorwaarde is dat het bestuursorgaan naar nationaal recht bevoegd moet zijn om op het besluit terug te komen. Dit is vaste rechtspraak van het Hof. De Afdeling wijst op het I-21 Germany-arrest, punt 52, en het Arcor-arrest, punt 52 en de arresten van het Hof van 20 december 2017, ECLI:EU:C:2017:995 (Incyte), punt 47, en van 14 mei 2020, ECLI:EU:C:2020:367 (FMS), punt 187. Dit betekent dat die heroverwegings- of intrekkingsbevoegdheid in het Kühne & Heitz-arrest niet uit artikel 4 van Pro het VEU of artikel 291 van Pro het VWEU voortvloeit. Zou dat wel zo zijn, dan zou de eerste voorwaarde uit het Kühne & Heitz-arrest namelijk zinledig zijn.
In de Rietvelden-uitspraak, onder 16.10, en de Blauw-uitspraak, onder 17.10, heeft de Afdeling overwogen dat als een bestuursorgaan niet op grond van het Kühne & Heitz-arrest verplicht is om te onderzoeken of een onherroepelijke omgevingsvergunning moet worden heroverwogen of ingetrokken, die verplichting in bijzondere omstandigheden toch kan bestaan. Dat is het geval als de heroverweging van een onherroepelijk geworden besluit, gelet op de bijzondere omstandigheden en de betrokken belangen, vereist is om een evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsvereiste en het legaliteitsvereiste uit het oogpunt van het Unierecht. Zie in dit verband onder meer het Byankov-arrest, punt 77, het arrest van 10 maart 2022, ECLI:EU:C:2022:175 (Grossmania), punt 54, en het X (Véhicules-citernes GPL)-arrest, punt 74. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het, krachtens het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten, bij het ontbreken van een regeling ter zake op het niveau van de Unie, een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de rechtsmiddelen vast te stellen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen. Deze rechtsmiddelen mogen niet ongunstiger zijn dan de voorschriften die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en zij mogen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Anders dan de stichting betoogt, geldt dit ook als de heroverweging van een onherroepelijk geworden besluit, gelet op de bijzondere omstandigheden en de betrokken belangen, vereist is om een evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsvereiste en het legaliteitsvereiste uit het oogpunt van het Unierecht. De Afdeling wijst op het I-21 Germany-arrest, punten 57 tot en met 72, het Arcor-arrest, punten 57 tot en met 72, het Byankov-arrest, punten 69 tot en met 81, en het Grossmania-arrest, punten 49 tot en met 68.
Het uitgangspunt van het Hof is dat het in eerste instantie aan de lidstaten is om in een nationale regeling en daarmee ook in een nationale bevoegdheidsgrondslag te voorzien om een onherroepelijke omgevingsvergunning te heroverwegen of in te trekken, als het Unierecht dat vereist. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de bevoegdheid om omgevingsvergunningen in te trekken, niet kan worden gebaseerd op artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo, als het Unierecht zo’n intrekking zou vereisen. De Afdeling wijst op de Rietvelden-uitspraak, onder 13 en 16.7, en de Blauw-uitspraak, onder 17.7. De stichting heeft niet onderbouwd waarom de bevoegdheidsgrondslag in artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo, volgens haar niet aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel voldoet.
De Afdeling ziet in dit onderdeel van de VDL-notitie geen grond om op dit punt uit te gaan van een ander beoordelingskader dan dat zij in de Rietvelden-uitspraak en in de Blauw-uitspraak heeft gedaan.
- - Onderdeel: onjuiste duiding of uitleg Derrybrien-arrest en Nevele-arrest
13.4.
Ten aanzien van het betoog vermeld onder 11.2, onder d, over de duiding van het Derrybrien-arrest en het Nevele-arrest overweegt de Afdeling het volgende. Onder 16.6 van de Rietvelden-uitspraak en 17.6 van de Blauw-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de verwijzing in punt 83 van het Nevele-arrest of het Derrybrien-arrest zelf niet dwingen tot heroverweging of intrekking van een onherroepelijke vergunning en waarom dit zo is. De Afdeling ziet in dit onderdeel van de VDL-notitie geen grond om op dit punt uit te gaan van een ander beoordelingskader dan dat zij in de Rietvelden-uitspraak en in de Blauw-uitspraak heeft gedaan. Het feit dat hier sprake is van een incorrecte implementatie van de SMB-richtlijn voor wat de windturbinebepalingen betreft, kan niet leiden tot het oordeel dat het Nevele-arrest wel betrekking heeft op onherroepelijke vergunningen.
- - Onderdeel: rechtszekerheidsbeginsel en doeltreffendheidsbeginsel
13.5.
Ten aanzien van het betoog vermeld onder 11.2, onder e, over het rechtszekerheidsbeginsel en doeltreffendheidsbeginsel overweegt de Afdeling het volgende. In de Rietvelden-uitspraak, onder 16.7 tot en met 17.11, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.7 tot en met 17.11, is de Afdeling ingegaan op de betekenis van de Unierechtelijke beginselen van rechtszekerheid en doeltreffendheid en de door het Hof gehanteerde beoordelingskaders in het Kühne & Heitz-arrest en in het Byankov-arrest en in lijn daarmee gewezen andere arresten. Dat er sprake is van een incorrecte implementatie van de SMB-richtlijn wat de windturbinebepalingen betreft, brengt naar het oordeel van de Afdeling, als gezegd, niet mee dat het door de Afdeling uiteengezette beoordelingskader op basis van de arresten van het Hof onjuist is. Niet alleen met betrekking tot incorrect geïmplementeerde EU-richtlijnen, maar ook ten aanzien van andere EU-rechtelijke schendingen, zoals het niet naleven van EU-verordeningen, is vaste rechtspraak van het Hof dat overeenkomstig het rechtszekerheidsbeginsel het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een definitief geworden bestuursbesluit. De Afdeling wijst op de arresten van het Hof van 18 november 2021, ECLI:EU:C:2021:938 (Belgische Staat tegen LO), punt 57, en 12 februari 2008, ECLI:EU:C:2008:78 (Kempter), punt 37. De stichting heeft ook niet gemotiveerd betoogd dat dit kader onjuist is. Zij meent alleen dat de toepassing van dit kader zou moeten leiden tot een andere uitkomst.
De Afdeling ziet in dit onderdeel van de VDL-notitie geen grond om op dit punt uit te gaan van een ander beoordelingskader dan dat zij in de Rietvelden-uitspraak en in de Blauw-uitspraak heeft gedaan.
- - Onderdeel: ernstige en voortdurende schending van fundamentele rechten
13.6.
Ten aanzien van het betoog vermeld onder 11.2, onder f, over de ernstige schending van fundamentele rechten overweegt de Afdeling het volgende. In de Rietvelden-uitspraak, onder 16.10, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.10, heeft de Afdeling overwogen dat in geval van de hier aan de orde zijnde Unierechtelijke onverenigbaarheid tot heroverweging van een onherroepelijke vergunning moet worden overgegaan, als het gaat om een bijzonder geval. De Afdeling heeft in de Rietvelden-uitspraak, onder 16.15, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.19, overwogen dat hier geen sprake is van een bijzonder geval. Hier is sprake van de niet-naleving van een vereiste van meer procedurele aard uit de SMB-richtlijn, inhoudende dat voor de windturbinebepalingen een voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn had moeten worden verricht. Over dit gebrek heeft de Afdeling overwogen dat dit geen (ernstige) schending van een fundamenteel recht of vrijheid is die aan het Unierecht kan worden ontleend. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat uit het Nevele-arrest en de Delfzijl-tussenuitspraak niet volgt dat de inhoudelijke milieunormering die was neergelegd in de windturbinebepalingen, op zichzelf onverenigbaar was met het Unierecht.
Met de stichting is de Afdeling van oordeel dat de SMB-richtlijn tot doel heeft om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau, zoals volgt uit overweging 1 uit de considerans en artikel 1 van Pro deze richtlijn. Dit doet de richtlijn door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen, zo volgt uit onder meer artikel 1 en Pro overwegingen 8 tot en met 11 uit de considerans van deze richtlijn. De SMB-richtlijn bevat echter, anders dan de stichting veronderstelt, geen verplichting om alleen plannen en programma’s, nadat deze aan een voorafgaande milieubeoordeling zijn onderwerpen, vast te stellen die voldoen aan bepaalde materiële normen op het gebied van milieubescherming. Anders gezegd: de SMB-richtlijn schrijft geen te behalen milieunormen op het gebied van geluidhinder, lichthinder, slagschaduw of externe veiligheid, voor windturbineparken of andere activiteiten voor. De SMB-richtlijn schrijft ook niet voor dat voor zulke milieuaspecten voor een windpark eerst een plan of programma moet worden vastgesteld, waarvoor vervolgens een milieubeoordeling moet worden verricht, voordat een vergunning mag worden verleend. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340 (Windpark Goyerbrug), onder 17.3, en 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0472 (tracébesluit A4 Delf-Schiedam), onder 2.13.3. Dat de milieunormen neergelegd in de windturbinebepalingen volgens de stichting leiden tot indirecte gezondheidsschade en gebrekkig zijn, brengt dus - wat daar ook van zij - niet mee dat deze milieunormen op zichzelf in strijd zijn met de SMB-richtlijn.
Over het betoog dat er sprake is van een voortdurende schending, omdat de SMB-richtlijn nog altijd niet goed is geïmplementeerd, overweegt de Afdeling het volgende. De ministers hebben erop gewezen dat de windturbinebepalingen waarover de Afdeling in de Delfzijl-tussenuitspraak heeft geoordeeld dat deze vanwege strijdigheid met de SMB-richtlijn buiten toepassing moeten worden gelaten, op 1 juli 2022 met de inwerkingtreding van de Tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken (hierna: Tow) voor windturbineparken zijn ingetrokken. Door de stichting is niet aangevoerd dat in zoverre het implementatiegebrek hiermee niet zou zijn hersteld. De Afdeling ziet in wat de stichting heeft aangevoerd, daarom geen grond voor het oordeel dat op het moment van het bestreden besluit sprake was van een voortdurend implementatiegebrek van de SMB-richtlijn.
Ten overvloede overweegt de Afdeling hierover nog het volgende. De ministers hebben er verder op gewezen dat het implementatiegebrek met de artikelen 16.34 en 16.36 van de Omgevingswet is hersteld. Met artikel 16.36 is geregeld dat het bevoegd gezag bij de voorbereiding van een plan of programma een milieueffectrapport maakt, als dat plan of programma het kader vormt voor te nemen besluiten voor projecten als bedoeld in artikel 16.43, eerste lid, van de Omgevingswet. Onder plan of programma wordt volgens de ministers gelet op artikel 16.34, eerste lid, van de Omgevingswet een plan of programma als is bedoeld in artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn begrepen. Daarmee zijn volgens de ministers bepalingen zoals de windturbinebepalingen ook onder het plan- en programmabegrip begrepen, waarvoor onder de Omgevingswet een plan-mer-plicht kan bestaan. Daargelaten het feit dat de Omgevingswet na het bestreden besluit in werking is getreden, volgt de Afdeling het betoog van de ministers dat ook onder de Omgevingswet geen sprake is van een voortdurend implementatiegebrek van de SMB-richtlijn.
De Afdeling ziet in dit onderdeel van de VDL-notitie geen grond om op dit punt uit te gaan van een ander beoordelingskader dan dat zij in de Rietvelden-uitspraak en in de Blauw-uitspraak heeft gedaan.
- - Onderdeel: prejudiciële vragen
13.7.
Ten aanzien van het betoog onder 11.2, onder g, over het stellen van prejudiciële vragen, ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande geen aanleiding dat zij tot een andere beoordeling moet komen dan dat zij in de Blauw-uitspraak, onder 17.22, heeft gedaan. Volgens de Afdeling bestaat er, gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, ECLI:EU:C:1982:335 (Cilfit), punten 13, 14 en 16, en 6 oktober 2021, ECLI:EU:C:2021:799 (Consorzio Italian Management), punt 36, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, omdat de opgeworpen vraag kan worden en door de Afdeling is beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof en gelet op die rechtspraak redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de vraag moet worden beantwoord.
13.8.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in de door de stichting onder verwijzing naar de VDL-notitie naar voren gebrachte betogen, geen grond voor het oordeel dat het door de Afdeling uiteengezette beoordelingskader uit de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak hier niet kan worden gevolgd en dat de Afdeling in deze zaak wat het beoordelingskader betreft, anders moet oordelen.
- Unierechtelijk gebrek aan inpassingsplan en omgevingsvergunningen
14. Met de stichting is de Afdeling van oordeel dat de ministers zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat het inpassingsplan en de vier omgevingsvergunningen wel verenigbaar zijn met het Unierecht. Op de zitting hebben de ministers overigens ook erkend dat hun besluit in zoverre berust op een onjuiste motivering.
Het betoog slaagt.
14.1.
Gelet op het vorenstaande is het beroep van de stichting gegrond en moet het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb worden vernietigd.
De ministers hebben in het besluit van 24 november 2022 gesteld dat er geen Unierechtelijke plicht bestaat om het inpassingsplan te herzien en de omgevingsvergunningen in te trekken. De Afdeling ziet aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 24 november 2022 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand kunnen worden gelaten. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
- Bestaat er een Unierechtelijke verplichting tot heroverweging en/of herziening van het onherroepelijke inpassingsplan of tot heroverweging en/of intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunningen?
15. Onder verwijzing naar de Rietvelden-uitspraak, onder 16.4 tot en met 16.11 en 16.14 tot en met 16.16, en de Blauw-uitspraak, onder 17.4 tot en met 17.11, 17.17 tot en met 17.19, overweegt de Afdeling dat er voor de ministers geen verplichting bestond om het onherroepelijke inpassingsplan en de onherroepelijke omgevingsvergunningen van 22 september 2016 te herzien respectievelijk in te trekken.
15.1.
Zo'n verplichting is er niet uitgaande van het Nevele-arrest of van het Byankov-arrest en in lijn met het Byankov-arrest door het Hof gewezen andere arresten. De Afdeling verwijst naar wat zij hierover in de Rietvelden-uitspraak en in de Blauw-uitspraak heeft overwogen.
15.2.
Voor wat betreft het beoordelingskader uit het Kühne & Heitz-arrest overweegt de Afdeling dat als aan de vier cumulatieve voorwaarden uit dit arrest is voldaan, het bestuursorgaan gehouden is om een definitief besluit opnieuw te onderzoeken om rekening te houden met uitlegging die het Hof inmiddels aan relevante bepalingen van het Unierecht heeft gegeven. De Afdeling verwijst naar de Bommelerwaard-uitspraak, onder 2.2, de Rietvelden-uitspraak, onder 16.8, 16.9 en 16.11, en naar de Blauw-uitspraak, onder 17.8, 17.9 en 17.11.
Het beoordelingskader uit het Kühne & Heitz-arrest is relevant, omdat de stichting die om herziening van het inpassingsplan en om intrekking van de vier omgevingsvergunningen heeft verzocht, ook zelf bij de Afdeling tegen dat inpassingsplan en deze omgevingsvergunningen heeft geprocedeerd. Zie hierover ook de Blauw-uitspraak, onder 17.17.
Die procedure heeft geleid tot de Afdelingsuitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616.
De Afdeling overweegt dat aan de derde voorwaarde uit dit beoordelingskader niet is voldaan. De Afdeling heeft in de uitspraak van 21 februari 2018 niet (bij exceptieve toetsing) geoordeeld over de verenigbaarheid van de windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn. De Afdeling hoefde daarover ook niet te oordelen, omdat de betogen in die zaak daartoe geen aanleiding gaven.
Dit betekent dat uitgaande van het Kühne & Heitz-arrest er geen verplichting voor de ministers bestond om het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen te herzien respectievelijk in te trekken.
15.3.
Het betoog van de stichting voor het overige maakt dit niet anders. Dat betoog komt grotendeels neer op wat in de VDL-notitie naar voren is gebracht. De Afdeling verwijst naar wat zij hierover onder 13 tot en met 13.8 heeft overwogen. Voor zover de stichting nog wijst op het ontbreken van een plan-MER voor de Tow, overweegt de Afdeling dat zij niet aan een beoordeling van dit betoog toekomt. De ministers hebben namelijk uitsluitend naar de Tow verwezen ter onderbouwing van hun standpunt dat zij niet tot intrekking van de omgevingsvergunningen hoeven over te gaan. Omdat de Afdeling om een andere reden heeft geoordeeld dat de ministers niet tot heroverweging of intrekking van de omgevingsvergunningen hoeven over te gaan, en de Tow in deze procedure niet anderszins ter beoordeling voorligt, komt de Afdeling niet aan een beoordeling van dit betoog toe. Op de zitting hebben partijen bevestigd dat de Tow hier niet ter beoordeling voorligt.
15.4.
Concluderend slaagt het betoog van de stichting dat er een Unierechtelijke plicht was om het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen te herzien respectievelijk in te trekken gelet op het bovenstaande niet.
- Geluidklachten en Verdrag van Aarhus
15.5.
De Afdeling stelt voorop dat in het omgevingsrecht als algemeen uitgangspunt geldt dat een bevoegd gezag waarbij een aanvraag wordt ingediend, moet beslissen op grondslag van die aanvraag en dat na die beslissing de aanvraag niet meer kan worden uitgebreid. Dit geldt onder meer bij een verzoek om verlening van een omgevingsvergunning en bij een verzoek om handhaving (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:743, onder 6.1 en 7.1), maar ook bij een verzoek om intrekking zoals in deze zaak aan de orde.
De ministers moesten beslissen op het intrekkingsverzoek zoals dat bij hen voorlag. Zij hebben in het besluit van 24 november 2022 geoordeeld dat de inhoud van dat verzoek geen aanleiding gaf tot intrekking van het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen en het verzoek daarom afgewezen. In deze beroepsprocedure bij de Afdeling ligt de rechtmatigheid van die afwijzing voor. Dat betekent dat de stichting in beroep geen nieuwe redenen voor intrekking naar voren kan brengen, die niet herleid kunnen worden tot het intrekkingsverzoek. In het intrekkingsverzoek van 6 september 2021 is verzocht om intrekking van het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen vanwege alleen het zogenoemde Nevele-vraagstuk. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke bespreking van de betogen van de stichting over geluid en het Verdrag van Aarhus.
BEROEPEN VAN [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
Betogen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
16. [ appellant sub 2] en [appellant sub 3] voeren aan dat het windpark veel geluidoverlast meebrengt, wat een nadelige invloed op hun gezondheid heeft. [appellant sub 3] brengt verder naar voren dat er nog niets gedaan is met de klachten tegen het windpark. Hij wijst hierbij op het boek "Het windmolendrama, Hoe de uitrol van industriële windturbines een nieuwe toeslagenaffaire dreigt te worden" van oktober 2024 van E. van Hamelen.
Oordeel van de Afdeling
17. Zoals is overwogen onder 15.5, kunnen er in deze beroepsprocedure geen nieuwe redenen voor intrekking naar voren worden gebracht, die niet herleid kunnen worden tot het intrekkingsverzoek van de stichting van 6 september 2021. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben zelf geen intrekkingsverzoek ingediend, maar hebben in hun zienswijzen voortgebouwd op het intrekkingsverzoek van de stichting. Dat betekent dat ook zij geen nieuwe redenen voor intrekking naar voren kunnen brengen die niet herleid kunnen worden tot het intrekkingsverzoek van de stichting. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke bespreking van de onder 16 genoemde betogen.
CONCLUSIE EN PROCESKOSTEN
18. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond. Zoals is overwogen onder 14.1, is het beroep van de stichting gegrond en moet het besluit van 24 november 2022 worden vernietigd. Maar gelet op wat is overwogen onder 15 tot en met 15.4, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daarmee wordt het besluit van 24 november 2022 onherroepelijk.
19. De ministers hoeven geen proceskosten van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] te vergoeden. De ministers moeten de proceskosten van de stichting vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond;
II. verklaart het beroep van Stichting Platform Storm gegrond;
III. vernietigt het besluit van de minister voor Klimaat en Energie en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 24 november 2022, kenmerk DGKE-DSE / 22514879;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
V. veroordeelt de minister van Klimaat en Groene Groei en de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening tot vergoeding van bij Stichting Platform Storm in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling door een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;
VI. gelast dat de minister van Klimaat en Groene Groei en de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening aan Stichting Platform Storm het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoeden, met dien verstande dat bij betaling door een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van L.M. Jacquemijns, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
voorzitter
w.g. Jacquemijns
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
462
BIJLAGE
Verdrag betreffende de Europese Unie
Artikel 4
[…]
3. Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 291
1. De lidstaten nemen alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie.
[…]
SMB-richtlijn
Artikel 1
Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.
Artikel 2
Definities
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a. a) "plannen en programma's": plannen en programma's, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
- die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
- die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;
b) "milieubeoordeling": het opstellen van een milieurapport, het raadplegen, het rekening houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de besluitvorming, alsmede het verstrekken van informatie over het besluit, overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9;
[…]
Artikel 3
Werkingssfeer
[…]
2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma's
a. die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij Richtlijn 85/337/EEG genoemde projecten, of
[…]
Mer-richtlijn
Artikel 1
[…]
2. In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
c) „vergunning" : het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren;
[…]
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 2.1
[…]
2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder: […]
b. vaststellen van een bestemmingsplan: herzien van een bestemmingsplan.
Artikel 3.1
1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
[…]
Artikel 3.28
1. Indien sprake is van nationale belangen kan Onze Minister, de gemeenteraad en provinciale staten gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen. Het horen van de gemeenteraad en provinciale staten kan worden gecombineerd met het overleg, bedoeld in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening.
2. De afdelingen 3.1, 3.2 en 3.3, met uitzondering van artikel 3.8, vierde en zesde lid, zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat voor «bestemmingsplan» «inpassingsplan» wordt gelezen en voor «gemeentebestuur» «Onze Minister», en dat met betrekking tot artikel 3.1 en afdeling 3.2 Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad en van burgemeester en wethouders.
[…]
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[...]
e. 1°.het oprichten,
2°.het veranderen of veranderen van de werking of
3°.het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
[...]
Artikel 2.33
1. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
a. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist;
[…]
Wet milieubeer
Artikel 7.2
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
2. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, worden bij de maatregel de categorieën van plannen aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Een plan wordt slechts aangewezen indien het plan het kader vormt voor een besluit als bedoeld in het derde of vierde lid. Een plan vormt in elk geval het kader voor een zodanig besluit indien in dat plan:
a. een locatie of een tracé wordt aangewezen voor die activiteiten, of
b. een of meerdere locaties of tracés voor die activiteiten worden overwogen.
[…]
Besluit milieueffectrapportage
Artikel 2
1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
3. Als categorieën van plannen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 3 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven, voor zover die plannen een kader vormen voor een besluit dat behoort tot een categorie die is aangewezen op grond van het vierde lid, en voor zover die plannen niet zijn aangewezen als categorieën van besluiten als bedoeld in dat lid.
4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
[…]
Bijlage behorende bij het Besluit milieueffectrapportage