Uitspraak
202305421/1/V2.
Datum uitspraak: 18 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 25 juli 2023 in zaak nr. NL22.26907 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
Procesverloop
Bij ‘kennisgeving gewijzigde identiteitsgegevens’ (hierna: de kennisgeving) van 26 juli 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (hierna: de AVIM) laten weten de geboortedatum van de vreemdeling te hebben gewijzigd.
Bij besluit van 5 december 2022 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 25 juli 2023 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 5 september 2023 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 5 december 2022 door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling schriftelijke inlichtingen gegeven. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2024, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Wildeboer, mr. J. Verhoeven, J.W. Marcelis en mr. I.M. van der Heijden, advocaat in Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. B.J. Riesebos, advocaat in Eindhoven, zijn verschenen. Verder is A. Shikh Salo, tolk, verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft de Syrische nationaliteit en stelt te zijn geboren op [geboortedatum 1]. Hiervan uitgaande was hij minderjarig op het moment van de door hem ingediende aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (hierna: de asielaanvraag). De minister heeft na leeftijdsschouwen door de AVIM en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) en een treffer in Eurodac de registratie van de geboortedatum van de vreemdeling gewijzigd naar [geboortedatum 2]. Hiervan uitgaande was de vreemdeling meerderjarig op het moment van de asielaanvraag. Van die wijziging heeft de minister op 26 juli 2022 de kennisgeving verzonden naar de AVIM met afschrift aan de vreemdeling. De vreemdeling heeft diezelfde dag daartegen bezwaar gemaakt.
1.1. De vreemdeling heeft op 4 augustus 2022 een uittreksel uit het bevolkingsregister in Damascus overgelegd. Voordat dit stuk door Bureau Documenten op echtheid is onderzocht, heeft de minister op verzoek van de vreemdeling de registratie van zijn leeftijd gewijzigd naar [geboortedatum 3], waardoor hij wederom werd beschouwd als minderjarig ten tijde van zijn asielaanvraag. De vreemdeling is toen aan de hand van het Syrische uittreksel uit het bevolkingsregister ingeschreven door gemeente Gilze en Rijen in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP). Bureau Documenten heeft op 21 oktober 2022 geconcludeerd dat dit uittreksel mogelijk niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven. Daarom heeft de minister de bij hem geregistreerde leeftijd opnieuw gewijzigd naar [geboortedatum 2] waarmee hij weer uitgaat van meerderjarigheid van de vreemdeling ten tijde van de asielaanvraag. Van deze wijzigingen zijn geen kennisgevingen naar de vreemdeling verzonden.
1.2. De minister heeft op 26 oktober 2022 de asielaanvraag ingewilligd, waarin hij ervan uitgaat dat de geboortedatum van de vreemdeling [geboortedatum 2] is. In dit besluit staat dat het bezwaar tegen de kennisgeving van 26 juli 2022 apart zal worden behandeld. Daarna heeft de minister op 5 december 2022 dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de kennisgeving een mededeling is die volgens hem niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
1.3. De rechtbank heeft het beroep van de vreemdeling gegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat de kennisgeving wel een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat de juridische positie van de vreemdeling wijzigt van die van een minderjarige naar die van een meerderjarige en de kennisgeving daarmee is gericht op een rechtsgevolg. De rechtbank heeft overwogen dat het daarbij relevant is dat de ouders van een alleenstaande minderjarige vreemdeling in aanmerking komen voor een zogenoemde nareisvergunning. Daarnaast heeft de vreemdeling als meerderjarige geen recht op een voogd van stichting Nidos en zijn er financiële gevolgen, zoals het moeten afsluiten van een eigen zorgverzekering. De rechtbank volgt de minister niet in het standpunt dat geen bezwaar openstaat tegen de kennisgeving, omdat sprake is van een beslissing op grond van artikel 6:3 van de Awb. De kennisgeving treft de vreemdeling namelijk los van het besluit op de asielaanvraag rechtstreeks in zijn belangen. Bovendien heeft de minister er in het besluit van 26 oktober 2022 bewust voor gekozen af te wijken van het uitgangspunt dat de geboortedatum in het kader van het besluit op de asielaanvraag aan de orde komt.
Leeswijzer
2. De Afdeling beantwoordt onder 4.2 de vraag of de kennisgeving een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bevestigend. De vraag of de kennisgeving vatbaar is voor bezwaar en beroep, beantwoordt zij onder 5.1 tot en met 5.6 ontkennend. Dit leidt tot het oordeel dat de minister terecht het bezwaar tegen de kennisgeving met het besluit van 5 december 2022 niet-ontvankelijk heeft verklaard. Welke gevolgen dit oordeel heeft voor de vreemdeling, legt de Afdeling uit onder 8.
Grief
3. In zijn enige grief klaagt de minister over het oordeel van de rechtbank dat de kennisgeving een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hij betoogt dat zowel de wijziging van de leeftijdsregistratie als de kennisgeving daarvan dienen ter processturing en dat deze niet zijn gericht op een rechtsgevolg. De minister heeft op de zitting toegelicht dat het belangrijk is om een vreemdeling aan te merken als meerderjarige als diegene dat is, omdat het onwenselijk is als bijvoorbeeld een voogd wordt toegewezen of een meerderjarige vreemdeling in een opvang voor minderjarige vreemdelingen verblijft. Dit staat ook in Werkinstructie 2023/6, p. 4. Verder betoogt hij dat er voor de vreemdeling een adequate bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen eventuele gevolgen van de gewijzigde leeftijdsregistratie middels het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de beslissing op de asielaanvraag, waardoor de kennisgeving ook geen feitelijke handeling is waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. Tot slot betoogt de minister dat, indien de kennisgeving wel een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, het niet een appellabel besluit is. Volgens de minister is dan de kennisgeving een handeling ter voorbereiding op de beslissing op de asielaanvraag als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb die de vreemdeling niet rechtstreeks in zijn belangen treft.
Is de kennisgeving een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb?
4. Onder een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
4.1. Bij beantwoording van de vraag of de kennisgeving van de minister een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, is bepalend of de kennisgeving gericht is op een rechtsgevolg. Dat is het geval als de minister er een verandering mee beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van de vreemdeling. Van een op rechtsgevolg gerichte beslissing, mededeling of handeling is verder sprake als de minister beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van de vreemdeling bindend vast te stellen.
4.2. De Afdeling constateert dat de minister de registratie van de geboortedatum van een vreemdeling in INDiGO, het gegevensverwerkingssysteem van de IND, aanpast zodra hij informatie heeft waaruit blijkt dat de eerdere registratie onjuist is. Dat doet de minister, omdat het volgens hem onwenselijk is dat bijvoorbeeld een voogd wordt toegewezen aan een meerderjarige vreemdeling en dat een meerderjarige vreemdeling verblijft in een opvang voor minderjarige vreemdelingen. Dit staat met zoveel woorden ook in Werkinstructie 2023/6, p. 4. Met het versturen van een kennisgeving over het wijzigen van de geboortedatum brengt de minister een verandering aan in de juridische status van de vreemdeling. Zie ook de uitspraak van 5 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN7214, onder 2.2. Ook beoogt de minister een verandering aan te brengen in de rechten die aan de vreemdeling toekomen. Hij wil namelijk voorkomen dat een meerderjarige vreemdeling, die ten onrechte als minderjarige is geregistreerd, rechten heeft die bedoeld zijn voor een minderjarige vreemdeling. Hij acht het wijzigen van de leeftijd en het versturen van de kennisgeving daarvan om die reden dusdanig van belang, dat hij dit hangende de beslissing op de asielaanvraag doet en niet wacht tot hij daarop een besluit neemt waarin hij ook de geboortedatum vaststelt. Anders dan de minister betoogt, volgt uit het moment en het doel van de wijziging van de registratie en de kennisgeving dat hij een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van de vreemdeling. Dat het anderen dan de minister zijn die zullen moeten acteren naar aanleiding van de kennisgeving teneinde die beoogde rechtsgevolgen te laten intreden, zoals bijvoorbeeld het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa), maakt dit niet anders. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de kennisgeving van de gewijzigde identiteitsgegevens gericht is op rechtsgevolg. Dit betekent dat de kennisgeving een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Is de kennisgeving zelfstandig appellabel?
5. In artikel 6:3 van de Awb staat dat een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar is voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
5.1. De Afdeling is van oordeel dat de kennisgeving een niet appellabele beslissing is in de zin van artikel 6:3 van de Awb. Hoewel de minister met de kennisgeving beoogt rechtsgevolgen te sorteren die losstaan van de beoordeling van de asielaanvraag, wordt de vreemdeling er niet rechtstreeks in zijn belangen door getroffen. De Afdeling licht dat hieronder toe.
5.2. De minister beoordeelt op grond van artikel 31, tweede en derde lid, van de Vw 2000 in samenwerking met de vreemdeling de relevante elementen van de aanvraag, waaronder de identiteit van de vreemdeling. Op grond van artikel 31, vierde lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 houdt de minister daarbij rekening met de leeftijd van een vreemdeling. De beoordeling van dit relevante element wordt opgenomen in het besluit op de asielaanvraag op grond van artikel 42 van de Vw 2000. De Afdeling is daarom van oordeel dat de kennisgeving is aan te merken als een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit, namelijk het besluit op de asielaanvraag. Tegen dit besluit kan een vreemdeling in beroep en hoger beroep opkomen, ook in het geval dat de asielaanvraag is ingewilligd en de vreemdeling alleen wenst op te komen tegen de vastgestelde leeftijd. De kennisgeving hangende de besluitvorming op de asielaanvraag is dus geen definitieve vaststelling. Dit geldt ook voor de situatie waarin de minister overgaat tot overdracht van een vreemdeling aan een andere lidstaat in een Dublinprocedure. De vreemdeling kan rechtsmiddelen aanwenden tegen dat besluit en de feitelijke overdracht, ook als dat alleen de vaststelling van zijn leeftijd betreft. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de kennisgeving van de gewijzigde leeftijdsregistratie ook geen gevolgen voor een eventuele nareisprocedure van de vreemdeling. Een vreemdeling kan namelijk, als gezegd, op het moment dat de minister een asielvergunning verleent, opkomen tegen de geboortedatum waar hij in die asielvergunning van uitgaat. Vergelijk de uitspraken van 4 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1184, en 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3147. In zoverre geldt de kennisgeving als voorbereidingsbeslissing waartegen geen afzonderlijk bezwaar of beroep openstaat. Een andersluidende conclusie zou bovendien, zoals de minister terecht betoogt, het door de wetgever voorziene bijzondere stelsel van rechtsbescherming in de asielprocedure onnodig doorkruisen.
5.3. Voor zover met de kennisgeving rechtsgevolgen worden beoogd die intreden voorafgaand aan het moment van het besluit op de asielaanvraag en dus hiervan losstaan, wordt de vreemdeling door de kennisgeving in beginsel niet rechtstreeks in zijn belang getroffen. Anders dan de vreemdeling betoogt, treden er namelijk geen directe feitelijke gevolgen op, omdat daarvoor besluiten of handelingen van de minister of andere instanties nodig zijn. De minister betoogt daarom terecht dat de kennisgeving niet rechtstreeks zorgt voor een verandering van de juridische of feitelijke situatie van een vreemdeling. Als een derde instantie feitelijk handelt of een besluit neemt naar aanleiding van de kennisgeving, kan een vreemdeling daartegen opkomen. Hierna bespreekt de Afdeling de in deze procedure aan de orde gestelde gevolgen en legt zij uit waarom deze de vreemdeling niet rechtstreeks in zijn belang treffen in de zin van artikel 6:3 van de Awb, zodat tegen de kennisgeving geen bezwaar of beroep openstaat.
5.4. Zoals de minister terecht betoogt, beslist het COa om een vreemdeling van een minderjarigen- naar een meerderjarigenopvang te verplaatsen. De minister heeft onder verwijzing naar de uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2011, onder 5.2, er terecht op gewezen dat de overplaatsing vatbaar is voor bezwaar en beroep. In die procedure kan aan de orde worden gesteld of het COa uit mocht gaan van de door de minister vastgestelde leeftijd. Op verzoek van het COa geeft de minister nadere toelichting over de wijziging van de leeftijdsregistratie. In tegenstelling tot wat de vreemdeling betoogt, is de overplaatsing dus geen rechtstreeks gevolg van de kennisgeving.
5.5. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, verliest de vreemdeling door de kennisgeving ook niet meteen zijn voogd van stichting Nidos. Een voogd wordt door de civiele rechter bij beschikking aangewezen op grond van artikel 1:295 van het Burgerlijk Wetboek. Zoals de minister onbestreden heeft toegelicht, vervalt de voogdijmaatregel niet van rechtswege door de kennisgeving van de wijziging van de leeftijdsregistratie, maar pas wanneer de vreemdeling volgens de beschikking van de civiele rechter de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt. Stichting Nidos kan de voogdij pas beëindigen als een besluit op een asielaanvraag, waarin ervan wordt uitgegaan dat de vreemdeling meerderjarig is, in rechte vaststaat. Het gezagsregister kan alleen gewijzigd worden op grond van een rechterlijke uitspraak. Tegen het besluit op de asielaanvraag kan een vreemdeling opkomen met het betoog dat hij minderjarig is. Het betoog van de vreemdeling dat hij alleen al door de wijziging van de leeftijdsregistratie geen recht meer heeft op een voogd, slaagt dus niet. De minister heeft verder op de zitting nader toegelicht dat wanneer de leeftijd van de vreemdeling in INDiGO zo wordt aangepast dat hij wordt aangemerkt als meerderjarig, in beginsel de post van de IND, zoals een uitnodiging voor een gehoor, niet langer naar de toegewezen voogd wordt gestuurd, maar naar de vreemdeling zelf. De vreemdeling kan er vervolgens toestemming voor geven dat zijn post weer naar de voogd wordt verzonden.
5.6. Andere belangen die de vreemdeling heeft aangevoerd, waaronder dat hij als meerderjarige een zorgverzekering moet afsluiten of dat hij geen onderwijs zou kunnen volgen, heeft hij, ook desgevraagd op de zitting, niet concreet gemaakt en niet op zijn persoonlijke situatie betrokken. Daarom gaat de Afdeling hier niet inhoudelijk op in. Ter zitting heeft de vreemdeling toegelicht dat het hem vooral om de mogelijkheid van nareis te doen is. De Afdeling verwijst daarover naar wat zij onder 5.2 heeft overwogen. De vreemdeling heeft ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat hij rechtstreeks in zijn belang is getroffen door de kennisgeving.
5.7. De grief slaagt.
Samenvattend oordeel over de grief
6. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, ten onrechte geoordeeld dat de kennisgeving een appellabel besluit is. De kennisgeving is weliswaar een besluit, maar het dient ter voorbereiding van het besluit op de asielaanvraag en is gelet op artikel 6:3 van de Awb daarom in beginsel niet appellabel. Dit is anders als een vreemdeling rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen. Daarvan is in deze zaak niet gebleken.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is alsnog ongegrond. De minister heeft het besluit van 5 september 2023 genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Omdat die uitspraak wordt vernietigd, wordt ook het besluit van 5 september 2023 vernietigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Obiter dictum
8. Uit het voorgaande volgt dat het door de vreemdeling gemaakte bezwaar tegen de kennisgeving van 26 juli 2022 bij besluit van 5 december 2022 terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Dat betekent dat de vreemdeling in deze procedure niet inhoudelijk kan opkomen tegen de door de minister vastgestelde leeftijd. Dat had gemoeten in de asielprocedure. De vreemdeling is echter niet in beroep gegaan tegen het besluit van 26 oktober 2022 waarmee de minister zijn asielaanvraag heeft ingewilligd. Dat heeft de vreemdeling niet gedaan, omdat de minister had laten weten afzonderlijk te reageren op het bezwaar tegen de kennisgeving, wat hij nadien heeft gedaan door dat bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Door het verstrijken van de beroepstermijn, staat het besluit op de asielaanvraag nu in rechte vast. Er zijn daarom in beginsel geen mogelijkheden meer om inhoudelijk op te komen tegen de vastgestelde leeftijd. De Afdeling is van oordeel dat de minister met de mededeling afzonderlijk te zullen beslissen op het bezwaar tegen de leeftijd de indruk heeft gewekt zich inhoudelijk te zullen buigen over de bezwaren van de vreemdeling over de door hem vastgestelde leeftijd. De minister heeft dat ook erkend door zowel in zijn schriftelijke inlichtingen als op de zitting bij de Afdeling op te merken dat hij in het geval van de vreemdeling niet juist heeft gehandeld. De minister stelt daarom voor de vreemdeling alsnog de mogelijkheid te geven om de vaststelling van zijn leeftijd in rechte aan de orde te stellen. Daarom gaat de Afdeling ervan uit dat de minister aanvullend zal beslissen op de asielaanvraag waarbij hij inhoudelijk enkel zal ingaan op de door de vreemdeling aangevoerde bezwaren tegen de vaststelling van zijn leeftijd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 25 juli 2023 in zaak nr. NL22.26907;
III. verklaart het beroep ongegrond.
IV. vernietigt het besluit van 5 september 2023, V-[..].
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Tibold, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Tibold
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
853-1024